Yttrande över betänkandet En svensk flygskatt

Stockholms universitet har av Finansdepartementet anmodats att yttra sig över betänkandet En svensk flygskatt (SOU 2016:83). Yttrandet behandlar det rättsliga området men även klimat- och miljöpåverkan från flygtrafik. Universitetet har följande synpunkter på förslaget.

Övergripande kommentarer

Stockholms universitet ställer sig bakom förslaget i stort. Övertygande vetenskapliga studier påvisar ett klimathot, orsakat av mänskliga aktiviteter, som motiverar samhällsinsatser för att säkerställa ett miljömässigt hållbart samhälle. Sverige är dessutom, som part till FN:s ramkonvention om klimatförändringar, via medlemskapet i EU och genom Parisavtalet, ålagt att vidta åtgärder. Stockholms universitet instämmer dock i utredarens iakttagelse, att det i vissa avseenden kan finnas begränsat handlingsutrymme, som orsakas av konventioner om internationell luftfart.  
Stockholms universitets uppfattning är att det kan finnas skäl att beskatta flygets utsläpp trots att flyget ingår i EU-ETS (det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter). Dels är utsläpp på hög höjd mer skadliga än utsläpp på marken och dels ingår bara inomeuropeiska resor i EU-ETS.
I betänkandet framgår att syftet med skatten är att minska flygets klimatpåverkan för att bidra till att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Begränsad klimatpåverkan kan nås dels genom en minskning vad gäller utsläpp av växthusgaser och andra klimatpåverkande ämnen och dels genom anpassningar och andra åtgärder för att minimera de oundvikliga klimatförändringarnas negativa konsekvenser.  
Stockholms universitet anser att det är något oklart om målet främst är riktat mot att minska utsläpp eller mot att stimulera anpassningar men menar att huvudsyftet med skatten i första hand bör vara att stimulera en minskning av utsläpp från flygplan och i andra hand att stimulera anpassningar till negativa konsekvenser av utsläpp.
Universitetet anser också att den föreslagna skatten per passagerare är ett relativt trubbigt instrument för att minska flygets utsläpp. Om en minskning i flygresandet leder till att resenärerna väljer andra transportmedel med höga utsläpp av klimatpåverkande ämnen (s. 15) blir det svårare att nå målet Begränsad klimatpåverkan. Önskvärt vore enligt Stockholms universitet därför en tätare koppling mellan flygskatten och andra incitament för att minska utsläpp från transportsektorn.  
Att den föreslagna flygskatten betalas per passagerare ger inte heller några incitament för att använda renare flygmotorer eller investera i ny bränsleteknologi. En skatt som mer direkt riktas mot flygets utsläpp vore att föredra, gärna en global (eller europeisk) bränsleskatt. I brist på detta kan skatten justeras t.ex. beroende på hur stora utsläpp flygplanstypen genererar per passagerare.  
Det är viktigt att skatten är förenlig med ICAO-systemet som är under utformning. Det är bra att ett resonemang kring detta tas upp i sammanfattningen av betänkandet.

3 Bakgrund

3.4 Flygets påverkan på klimatet

Materialet i kapitel 3.4 är bra, men Stockholms universitet bedömer att det krävs ytterligare utredning för att ge en rättvis beskrivning av flygtrafikens totala klimatpåverkan. Som med de flesta förbränningsprocesser avger flygmotorer en rad ämnen som påverkar klimatet och människors hälsa på olika sätt. Koldioxid har en uppvärmande effekt vad gäller jordens temperatur men bidrar också till försurning i havet, en annan mycket viktig del i klimatpåverkan. Partiklar, vattenånga och andra komponenter i utsläpp från flygplan kan antingen värma eller kyla jorden; vilken effekt de har är mycket komplext. Det finns, för att ta hänsyn till sagda effekter, vissa uppskattningar av en multiplikationsfaktor för koldioxid. Utsläppen av vattenånga och partiklar kan ge upphov till kondensationsstrimmor och bildandet av cirrusmoln vilket sammantaget bedöms öka klimatpåverkan, även om denna påverkan är marginell. Ny svensk forskning visar också att när flygplan flyger genom redan befintliga moln kan deras utsläpp leda till att molnen blir ”vitare” och effekten kan bli en avkylning1.

9 Lag om skatt på flygresor

9.5 Undantag från skatteplikt

Här kommenterar Stockholms universitet endast bedömningen om regionalt avgränsat undantag från flygskatt. Övriga kommentarer avseende undantag från skatteplikten återfinns iförfattningskommentaren under avsnitt 12.1 Förslaget till lag om skatt på flygresor då de synpunkter som framförs är direktkopplade till skrivningar i författningskommentaren.

9.5.3 Statsstödsbedömning om regionalt avgränsat undantag från flygskatt

Stockholms universitet har uppfattat att viss politisk kritik som framförts mot förslaget grundas på förhållandet att Sverige är ett utsträckt land med många områden av glesbygdskaraktär. Universitetet tar inte ställning i sakfrågan, men anser att möjligheten till eventuella lättnader för resor inom glesbygd eller mellan glesbygd och tätort skulle ha kunnat utredas ytterligare. Det är inte uteslutet att sådana lättnader kan utformas som är kompatibla med unionsrätten, trots statsstödsregler. Utredningens hänvisning till ”avsaknad av underlag” (s. 153) som motivering till varför undantag inte bör införas räcker inte. 

9.8 Förfarandet vid beskattning

Utredningen föreslår att Skatteverket ska bli administrativ myndighet. Stockholms universitet anser att analysen i utredningen snarast indikerar att Transportstyrelsen skulle vara en mer lämplig myndighet att hantera den särskilda flygskatten. Det är universitetets uppfattning att det skulle uppstå onödiga administrativa kostnader vid valet av Skatteverket. Korrekta beslut om skatt kräver hög kompetens med avseende på komplicerade och unika förhållanden inom flyget. Den kompetensen ligger idag hos Transportstyrelsen. Förslaget tycks därför innebära risk för onödigt dubbelarbete. Valet av hanterande myndighet bör ske mot bakgrund av faktisk lämplighet, och inte utgå från en uppfattad överordnad idé eller princip om vilken myndighet som ska hantera skattebeslut.

12 Författningskommentar

12.1 Förslaget till lag om skatt på flygresor

Undantag från skatteplikt
Stockholms universitet vill framhålla det olämpliga i att via uttalanden i specialmotiveringen styra hur domstolar ska tolka skattelagstiftningen. Att anföra att lagens skrivna undantag ”ska tolkas restriktivt” (s. 223) får ingen verkan utifrån grundsatsen om beskattningens föreskriftskrav och grundsatsen om domstolarnas oberoende. Önskar lagstiftaren restriktivitet bör det på något sätt framgå av lagtexten.  
Stockholms universitet anser inte att sakliga skäl presenteras för att flygande personal, som i tjänsten transporteras till en plats för att de där ska kunna inträda i aktiv tjänst, ska skattebeläggas. Det är svårt att anse att en sådan transport kan likställas med en privat resa till en arbetsplats. Vidare uppkommer onödiga problem vad gäller gränsdragning och administration i de fall flygande personal som transporteras på sådant sätt av någon anledning träder i aktiv tjänst (s. 224).