För många fartyg jagar fortsatt för få fiskar

Politikerna i EU-parlamentet och EU:s medlemsstater lägger ner mycket möda på att konstruera regelverk och politik för att lösa problem och få till förbättringar för medborgarna. Resultatet är ofta noggrant avvägda men komplicerade kompromisser mellan olika intressen. Dessa kompromisser kan vara vaga, lämna mycket utrymme för olika tolkningar och innehålla flexibla lösningar, som kan underlätta för anpassning – men också missbrukas.

Slutprodukterna kan liknas vid verktygslådor där verktygen inte är optimalt utformade. Men även om sågen är slö, skruvmejseln är vind och hammaren sitter löst på skaftet går de att använda – för den som vill och kan. Alltför ofta samlar dock verktygen damm i verktygslådan eller tillåts rosta. 

Ett exempel är EU:s politik för att minska överkapacitet i fiskeflottan.

I den grönbok från 2009 som föregick den stora reformen av den gemensamma fiskeripolitiken 2013 konstaterades att roten till flera av problemen med EU:s fiske (och, kan man tillägga, för EU:s marina ekosystem) var en obalans mellan fiskeflottans förmåga att fånga fisk och hur mycket fisk som kunde fångas på ett hållbart sätt. Som det uttrycktes i rapporten: ”too many vessels chase too few fish”. Överkapaciteten i flottan konstaterades bidra till att lönsamheten blev för dålig, att öka trycket för att fiskekvoter skulle sättas för högt, att skadliga metoder som utkast frodades och att regelefterlevnaden var eftersatt. Sammantaget utgjorde detta en ond cirkel med krympande bestånd, sjunkande lönsamhet och ökande överkapacitet.

En viktig målsättning med reformen var därför att få en bättre balans mellan fiskeflottans förmåga att fånga fisk och (de hållbara) fiskemöjligheterna. En skyldighet infördes för medlemsstaterna att årligen försöka identifiera överkapacitet och, vid konstaterad strukturell överkapacitet, ta fram en handlingsplan för att få en bättre balans. Ett instrument många hoppades på var köp- och säljbara fiskekvoter (individual transferable quotas, ITQ, som hade införts i Sverige redan 2009). Artikeln där överkapacitetsmekanismen beskrivs (Art. 22 i förordningen, se rutan längst ner) är relativt tydlig skriven, men innehåller såsom är brukligt också en del oklarheter som behöver tolkas. 

Verktygen i lådan i Art. 22, för att åtgärda överkapacitet, kan beskrivas kortfattat enligt följande:

• Medlemsländerna ska varje år ta fram en rapport om balansen mellan flottans kapacitet och fångstmöjligheter (Art. 2.2, första stycket)
• Rapporten ska utgå ifrån riktlinjer och relevanta parametrar som tas fram av kommissionen (Art. 22.2, första stycket)
• Rapporten ska sträva efter att identifiera eventuell överkapacitet och beräkna lönsamhet för varje segment (Art. 22.2, andra stycket)
• Om det av rapporten tydligt framgår att det finns en överkapacitet ska en handlingsplan upprättas och bifogas till rapporten (Art. 22.4, första stycket)
• Om en medlemsstat underlåter att upprätta en sådan rapport och/eller genomföra handlingsplanen, kan kommissionen hålla inne med medel för investering i segment med överkapacitet (Art. 22.4, tredje stycket)

Nuläget – den senaste svenska rapporten

En genomgång av den svenska kapacitetsrapporten 10 år senare tyder på att systemet inte fungerar som det var tänkt.

Rapporten presenterar uppdelning av flottan i nio olika segment (beroende på fartygslängd och redskap) och resultat per segment enligt sex indikatorer, allt enligt en vägledning från EU.

En av de två biologiska indikatorerna handlar om riskbestånd. Om mer än 10 procent av fångsterna inom ett segment kommer från bestånd som bedöms vara ”högriskbestånd” klassificeras segmentet som i ”obalans”. Det segmentet där de stora pelagiska trålarna ingår (fartyg över 24 meter som använder aktiva redskap), och flera andra segment, klassificeras som i ”obalans” 2022 (det senaste året som redovisas, tabell B3 i rapporten). 

En av de två indikatorerna för fartygsanvändning avser genomsnittliga antalet dagar till sjöss jämfört med det maximala antalet. Ett värde under 70 procent anses tyda på strukturell överkapacitet. Segmentet där de stora pelagiska trålarna ingår hade ett värde på 63 procent 2023, 53 procent 2022 och 61 procent 2021 (de tre år som redovisas, tabell 7). Flertalet andra segment hade ännu sämre utnyttjandegrad.

Däremot klarar de stora trålarnas segment (och flertalet andra segment) de två ekonomiska indikatorerna.

Rapporten noterar att vid händelse av överkapacitet ska en handlingsplan bifogas. Sverige skickade in en sådan handlingsplan 2021 på grund av ett fartyg som fiskade torsk i Östersjön i ett läge då riktat fiske på torsk hade starkt begränsas. Planen upphörde 2022 och hade lett, enligt rapporten, till att aktuella fartyg fick stöd för att upphöra med fisket. 

Men årets rapport innehåller ingen ny plan, trots tecken på överkapacitet. 
Mellan raderna tycks man hoppas att det ITQ-system som infördes 2009 ska lösa problemet. Rapporten konstaterar att systemet ledde till att antalet fartyg minskade, men förklarar inte uttryckligen hur det påverkat infångningsförmågan.

Indicators of overcapacity

Biological indicators:
Sustainable harvest indicator (SHI)
Stocks-at-risk indicator (SAR) 

Economic indicators:
Return on fixed tangible assets (ROFTA)
Current revenue / break-even revenue 

Vessel use indicators:
Share of inactive vessels
Average days relative to the maximum number of days at sea

Bristfälliga indikatorer på överkapacitet

Rapporten nämner att det finns synpunkter på hur lämpliga de biologiska indikatorerna för överkapacitet är, inte minst från EU:s vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommitté för fisket (STECF). Rapporten varnar också för att indikatorn om fartygsanvändning bör tolkas med försiktighet, bland annat för att det kan påverkas av faktorer som fiskekvoter, väderförhållanden och förvaltningssystem. STECF har bedömt det som tämligen meningslöst att jämföra faktiska dagar till sjöss med en teoretiskt satt tak på högst 220 dagar. Den svenska rapporten jämför inte antal dagar till sjöss med det teoretiskt satta taket (den metod som STECF ifrågasätter), utan mer träffsäkert med det observerade högsta antalet dagar. 

Rapporten innehåller ett längre resonemang om att överkapacitet enligt de använda indikatorerna inte bör leda till åtgärder i den småskaliga delen av flottan.

Däremot finns inget resonemang om vad som ska göras åt den överkapacitet som finns i den storskaliga pelagiska flottan, trots det ITQ-system som funnits i snart 15 år. I stället nämns att Sverige överväger att införa ett ITQ-system även för det demersala fisket (det vill säga fisket efter bottenlevande arter torsk, plattfisk, räka och havskräfta).

Mått på kapacitet och överkapacitet

Utöver problemen med indikatorer på överkapacitet finns svagheter i sättet att mäta fiskekapacitet i sig. EU mäter kapacitet i form av bruttovikt och motorstyrka i flottan, och då överkapacitet enligt de ovannämnda sex indikatorerna i relation till de beslutade fångsttaken. 

En obalans anses då finnas om kapaciteten är för stor i relation till beslutade fiskekvoter. Redan detta är ett problematiskt mått: som diskuterats i andra sammanhang finns tecken på att beslutade fångstmöjligheter allt för ofta har varit för höga. Det är också att missa poängen när den svenska rapporten manar till försiktighet vid tolkningen av indikatorn för fartygsanvändning eftersom denna bland annat kan påverkas av beslutade fiskekvoter.

Att antalet fartyg minskat, såsom det redovisas i den svenska rapporten, är irrelevant: dessa kan ha ersatts med färre men större fartyg. För flottan som helhet har den samlade motorstyrkan minskat från 170 till 146 Gw mellan 2015 och 2023, en minskning med 14 procent. Den samlade bruttovikten har minskat med mindre än 10 procent (tabell 2 i rapporten). Men även bruttovikt och motorstyrka är trubbiga mått på kapacitet. Som lyfts fram i den ovan nämnda grönboken och i andra sammanhang finns en ständig teknisk utveckling som bedöms öka den faktiska förmågan att fånga fisk med 2–3 procent per år eller mer. På 10 år behövs då en minskning av ”kapacitet” enligt EU-måtten med över 20–34 procent bara för att hålla faktisk förmåga att fånga fisk oförändrad. 

Den samlade motorstyrkan i segmentet där de stora trålarna ingår (fartyg över 24 meter i längd som använder aktiva redskap) har minskat med nästan 38 procent mellan 2015 och 2023 (tabell B1), vilket torde vara något mer än den genomsnittliga ökningen i faktisk förmåga att fånga fisk. Men om denna förmåga ökar mer än genomsnittligt, till följd av en omfattande modernisering av segmentet, kan den faktiska förmågan att fånga fisk rentav ha ökat. Ett uttalat syfte med att införa ITQ-systemet i Sverige var att förbättra lönsamheten. I den mån den förbättrade lönsamheten har motverkat minskningen av överkapaciteten genom investeringar i moderniseringar som ökar fångstförmågan har systemet slagit fel. Detta är dock inget som diskuteras i den svenska rapporten. 

En förbättrad lönsamhet skulle i sig kunna tänkas lindra problemen med överkapacitet även om inte överkapaciteten i sig minskades. Att döma av de ekonomiska indikatorerna är lönsamheten god ibland annat i det segment där de stora pelagiska trålarna ingår.

De ekonomiska indikatorerna tar enbart hänsyn till fiskenäringens ekonomi utifrån ett snävt privatekonomiskt perspektiv. Nuvarande subventioner och lättnader i form av undantag från bränslebeskattning och uttagsavgifter (som finns på Island) tas för givna. Hänsyn tas inte till sektorer upp- eller nedströms i näringskedjan (till exempel fiskmjölsfabrikerna som byggts ut i Östersjöregionen). I den svenska ekonomiska redovisningen till EU ingår inte kostnaden eller intäkten för fiskerätter i ITQ systemet (till skillnad från exempelvis Danmark). Om inte dessa kostnader och intäkter räknas in i de ekonomiska indikatorerna på ett korrekt sätt kan de ekonomiska indikatorerna ge en skev bild över lönsamheten för de stora trålare och andra fartyg som ingår i systemet.

Tydliga tecken på överkapacitet

Även om det finns problem med indikatorerna på balansen mellan flottans kapacitet och fiskebestånden finns tydliga tecken på överkapacitet i den storskaliga pelagiska flottan. Det är inte förvånande, med tanke på stora kvotsänkningar i Östersjön de senaste åren och att delar av flottan fiskar i Östersjön under delar av året.

Men trots tecken på överkapacitet saknar den svenska rapporten både diskussion om utmaningar i systemet, och handlingsplan för att ta tag i den överkapacitet som ser ut att finnas. Även om en del av verktygen – kommissionens vägledning och indikatorer, med svagheter som påtalats upprepade gånger av STECF utan att revideras – har så att säga tillåtits rosta och är lång ifrån optimala tyder de ändå på att det finns problem med överkapacitet. Även om EU:s mått på kapacitet är trubbiga och inte speglar utvecklingen av infångningsförmågan går det att utläsa något om utvecklingen. Verktyget handlingsplan tas dock inte fram, utan tillåts samla damm.   I stället för nya åtgärder för att komplettera det ITQ-system som varit i kraft i 15 år och inte räckt till för att förhindra överkapacitet i den berörda segment av flottan – de stora pelagiska trålarna - föreslås systemet utvidgas till andra segment (den demersala flottan).

Ur ett Östersjöperspektiv är det intressant med en övergripande bedömning över den samlade balansen mellan medlemsländernas fiskeflottors fångstförmåga och de fångster som är förenliga med EU:s målsättningar om robusta fiskebestånd och god miljöstatus för Östersjöns ekosystem. I dagsläget saknas en sådan samlad bedömning.

Utöver överkapacitet på både nationell nivå och Östersjönivå finns ett annat problem som med den modernisering av fiskeflottan som den uttalade överkapacitetsåtgärden, ITQ-systemet, har påskyndat. Infiskningskapaciteten har ökat för de enskilda fartygen vilket innebär att fisketrycket koncentreras i tid och rum. Trycket blir lokalt mycket högt. Det kan öka risken för att sårbara lokala delpopulationer decimeras och kan därmed vara en tänkbar förklaring till de förändringar i havet som till exempel kust- och skärgårdsfiskarna har rapporterat om.

Om en överkapacitet tillåts framöver kan det försvåra för både näringen, förvaltningen, fiskbestånden och havsmiljön.

Text: Charles Berkow

Utdrag ur EU:s förordning 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken

Artikel 22

Anpassning och förvaltning av fiskekapaciteten

1.   Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att anpassa sina flottors fiskekapacitet till sina fiskemöjligheter efter hand, med hänsyn till trender och baserat på bästa möjliga vetenskapliga rådgivning, för att dessa ska stå i en stabil och varaktig balans till varandra.

2.   För att uppnå det mål som avses i punkt 1 ska medlemsstaterna senast den 31 maj varje år till kommissionen överlämna en rapport om balansen mellan sina flottors fiskekapacitet och deras fiskemöjligheter. För att underlätta ett gemensamt tillvägagångssätt inom unionen ska denna rapport utarbetas i enlighet med gemensamma riktlinjer som får tas fram av kommissionen och av vilka relevanta tekniska, sociala och ekonomiska parametrar framgår.

Rapporten ska innehålla den årliga kapacitetsbedömningen av den nationella flottan och av samtliga segment av medlemsstatens flotta. Rapporten ska sträva efter att för varje segment identifiera eventuell strukturell överkapacitet och beräkna varje segments lönsamhet på lång sikt. Rapporterna ska offentliggöras.

3.   När det gäller den bedömning som avses i punkt 2 andra stycket ska medlemsstaterna grunda sina analyser på balansen mellan sina flottors fiskekapacitet och deras fiskemöjligheter. Separata bedömningar ska göras för flottor som bedriver verksamhet i de yttersta randområdena och för fartyg som endast fiskar utanför unionens vatten.

4.   Om det av bedömningen tydligt framgår att fiskekapaciteten inte i realiteten har anpassats till fiskemöjligheterna ska medlemsstaten upprätta, och i sin rapport inkludera, en handlingsplan för de flottsegment där en strukturell överkapacitet har konstaterats. I handlingsplanen ska anpassningsmål och medel för att uppnå balans samt en tydlig tidsram för dess genomförande anges.

Kommissionen ska årligen utarbeta en rapport till Europaparlamentet och rådet om balansen mellan medlemsstatsflottornas fiskekapacitet och deras fiskemöjligheter, i enlighet med de riktlinjer som avses i punkt 2 första stycket. Rapporten ska innehålla handlingsplaner som avses i första stycket i den här punkten. Den första rapporten ska lämnas senast den 31 mars 2015.

Om en medlemsstat underlåter att upprätta den rapport som avses i punkt 2 och/eller att genomföra den handlingsplan som avses i första stycket i den här punkten, kan detta resultera i att unionens berörda ekonomiska stöd till den medlemsstaten för flottinvestering i det eller de berörda flottsegmenten, i enlighet med en framtida unionsakt som upprättar villkoren för ekonomiskt stöd för havs- och fiskeripolitiken för perioden 2014–2020, på ett proportionellt sätt tillfälligt ställs in eller avbryts.