Stockholms universitet har av Riksdagsförvaltningen inbjudits att inkomma med synpunkter på betänkandet Översyn av Riksrevisionen – slutbetänkande (2017/18:URF2). Universitetet har följande att anföra.

Sammanfattning

Stockholms universitet tillstyrker följande förslag:

•    Fortsatt utredning av Riksrevisionens ledningsstruktur. Universitetet förordar en ordning med en riksrevisor som leder myndigheten.
•    Möjlighet att utse en tillförordnad riksrevisor.
•    Möjlighet att besluta om karenstid för en riksrevisor som avslutar sitt uppdrag.
•    Utökat tjänstemannastöd för riksdagens styrning av Riksrevisionen.
•    Riksdagen ges finansiella möjligheter att ta initiativ till oberoende utvärderingar och kvalitetssäkring av Riksrevisionens verksamhet.
•    Riksrevisionens verksamhet bör riktas mer mot myndigheternas verksamhet och mindre mot Regeringskansliet och regeringen.

Universitetet ställer sig tveksamt till följande förslag:

•    En ledningsmodell med en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer.
•    Uppdelning av riksdagens styrning mellan tre organ (Konstitutionsutskottet, Finansutskottet, Riksdagens råd för Riksrevisionen).
•    Att varje riksdagsparti får en plats vardera i Riksdagens råd för Riksrevisionen, oavsett respektive partigrupps storlek.
•    Att ledamöter till Riksdagens råd för Riksrevisionen endast ska kunna väljas från Konstitutions- eller Finansutskotten.
•    Borttagande av begreppet samhällsnytta från Riksrevisionens uppdragsbeskrivning.

Riksrevisorerna (kapitel 3)

Stockholms universitet tillstyrker utredningens förslag att fortsätta utreda ledningsstrukturen för Riksrevisionen med sikte på att överge ordningen med ett tredelat ledarskap och i stället låta en riksrevisor leda myndigheten. Universitet menar att detta inte bara har att göra med behovet att åtgärda det fragmenterade ledarskapet och bringa reda i ansvarsförhållandena, utan vill också peka på en annan aspekt som rör kopplingen mellan å ena sidan det tredelade ledarskapet och å andra sidan förutsättningarna för riksrevisorernas arbete och de kompetenskrav som man kan rikta mot dem. Att riksrevisorerna är tre och fördelar ansvaret för de enskilda granskningarna mellan sig har lett till att de ansvarar för relativt få granskningar. Det har i sin tur lett till att de i praktiken har kunna ta ett ganska operativt ansvar för de granskningar som de ansvarar för. De har således agerat närmast som ”utredningschefer”, vilket ställer långtgående krav på riksrevisorerna att besitta kompetens om det revisionella hantverket. En ordning med en riksrevisor skulle minska möjligheterna att agera operativt i enskilda revisioner, och kompetenskraven skulle därmed mer komma att ta sikte på förmågan att prioritera, organisera arbetet och rekrytera rätt personer. Stockholms universitet menar att ordningen med en riksrevisor är att föredra då det konkreta revisionsarbetet bör utföras av medarbetarna längre ner i organisationen medan riksrevisorn bör syssla med frågor som rör prioriteringar, organisation och chefsrekryteringar.   

Universitet ställer sig i detta sammanhang tveksamt till utredningens idé om två biträdande riksrevisorer. En sådan ordning skapar visserligen en starkare hierarki mellan de tre riksrevisorerna än vad som är fallet i dag, men eftersom de biträdande riksrevisorerna kommer att ha kvar betydande beslutsbefogenheter i relation till riksrevisorn kvarstår riskerna med ett fragmenterat och otydligt ledarskap. Universitet tillstyrker däremot utredningens förslag om möjligheten att utse en tillförordad riksrevisor och om möjligheten att besluta om karenstid för en riksrevisor som slutar sitt uppdrag.

Riksdagen och Riksrevisionen (kapitel 4)

Av skrivningarna i kapitel 4 framgår att riksdagen är bekymrad över hur riksdagens styr- och ledningsfunktion gentemot Riksrevisionen har fungerat och att funktionen kan behöva stärkas. Och att det handlar om styrning råder det ingen tvekan om, då det i direktiven talas både om en nämnd ”för frågor om styrning” och om resurser för ”myndighetsstyrning”. Utredningen är dock påfallande undflyende när det kommer till frågan om riksdagens styrning av Riksrevisionen. Det är uppenbart (ss. 119f.) att utredningen anser att riksdagen, bortom uppgiften att stifta lag och besluta om budget, inte har ett styrningsansvar gentemot Riksrevisionen. I stället för styrning använder utredningen det betydligt mjukare och mindre hierarkiska begreppet parlamentariskt samband för relationen mellan riksdagen och Riksrevisionen. Stockholms universitet kan emellertid inte se att det skulle råda en sådan principiell skillnad i relationen mellan å ena sidan regeringen och dess myndigheter och å andra sidan riksdagen och Riksrevisionen som utredningen gör gällande. Riksdagen må inte vara ansvarig inför något överordnat formellt organ på samma sätt som regeringen är ansvarig inför riksdagen, men den är ansvarig inför folket och torde därför kunna styra Riksrevisionen precis så ofta och så precist som den vill, så länge styrningen inte inkräktar på den självständighet för Riksrevisionen som anges i grundlag och lag. 
 
Utredningens ovilja att uttrycka att riksdagen har ett styrningsansvar gentemot Riksrevisionen kan förklara den försiktighet som präglar diskussionerna kring och förslagen om riksdagens centrala styrningsorgan (Konstitutionsutskottet, Finansutskottet och Riksrevisionens parlamentariska råd/Riksdagens råd för Riksrevisionen). Den kan även förklara att dessa diskussioner och förslag mer handlar om insyn och granskning och mindre om styrning.  

Stockholms universitet anser i likhet med utredningen att riksdagens styrnings- och ledningsfunktion gentemot Riksrevisionen bör stärkas. Universitetet ställer sig bakom förslaget att utöka tjänstemannastödet för att stärka riksdagens styrning och dess institutionella minne (s. 119). Universitetet anser också att utredningens förslag mot en mer renodlad styr- och ledningsfunktion i riksdagen är rätt väg att gå, men att utredningen kunde ha varit djärvare i denna fråga och mer utförligt prövat frågan om ett särskilt revisionsutskott eller nämnd av det slag som finns i många andra länder. Utredningens förslag, som innebär att det även framdeles kommer att finns tre styrningsorgan (Konstitutionsutskottet, Finansutskottet och Riksdagens råd för Riksrevisionen), riskerar att leda till att många av oklarheterna avseende styrnings- och ledningsansvaret kommer att kvarstå. Inte minst framstår rådets och Konstitutionsutskottets roller som delvis överlappande. Det tjänstemannastöd som utredningen förordar blir också delat på de två utskottskanslierna, vilket riskerar att splittra och försvaga stödet. Det är svårt att utröna hur de tre olika funktionerna styrning, granskning och råd/stöd i konkreta granskningsfrågor är fördelade mellan de olika organen.

En ytterligare aspekt är att utgångspunkten för styrningsansvaret skiljer sig vid en jämförelse mellan å ena sidan riksdagen och dess myndigheter och å andra sidan regeringen och dess myndigheter. Till skillnad mot regeringen som förutsätts agera enhälligt bygger riksdagen som organisation på politisk konflikt och maktkamp. De olika partierna tävlar med varandra om inflytande, och hur man organiserar relationen mellan riksdagen och Riksrevisionen påverkar och påverkas av denna maktrelation mellan partierna. I förslaget om inrättande av Riksdagens råd för Riksrevisionen föreslås att varje parti i riksdagen ges en plats vardera i rådet. Det är en konstruktion som innebär att partierna ges lika stor representation i rådet oavsett storlek. Och mot bakgrund av det relativt stora antalet partier i riksdagen och hur vanligt det är med minoritetsregeringar i Sverige torde majoriteten av rådets medlemmar tämligen ofta företräda de partier som är i opposition. Stockholms universitet anser att ju starkare ställning rådet ges i relation till Riksrevisionen desto större anledning finns det att diskutera om rådet ska bestå av en ledamot från varje parti eller om det, i likhet med utskotten, bör spegla partiernas styrkeförhållanden i riksdagens kammare. Någon sådan diskussion för dock inte utredningen.

Stockholms universitet ställer sig också tveksamt till utredningens förslag om att rådets ledamöter endast ska kunna väljas från Konstitutions- eller Finansutskotten. Att styra Riksrevisionen är en befogenhet som tillkommer riksdagen som helhet. Riksrevisionen granskar också verksamheter som rör i princip samtliga utskott. Utredningen motiverar förslaget främst utifrån mer administrativa samordningsbehov mellan de tre styrande organen (vilket i sig kan ses som ett uttryck för att organiseringen av dessa tre organ är problematisk). Utredningen anför också att styrningen av Riksrevisionen är viktigare för Konstitutionsutskottet och Finansutskottet än för övriga utskott (s. 122) och att den föreslagna ordningen sannolikt skulle innebära att riksdagens kunskap om Riksrevisionen och dess verksamhet byggs upp och tas om hand på ett bättre sätt (s. 123). Universitetet befarar att en koncentration av styrningen till två utskott tvärtom kan komma att försvaga riksdagens kunskap om Riksrevisionen, då övriga utskott riskerar att hamna alltför långt ifrån Riksrevisionens verksamhet.

Utredningens övriga förslag

Stockholms universitet tillstyrker utredningens förslag om att riksdagen bör ges finansiella möjligheter att ta initiativ till oberoende utvärderingar och kvalitetssäkring av Riksrevisionens verksamhet (kapitel 5). Mot bakgrund av vad universitetet har anfört ovan om organiseringen och regleringen av riksdagens styrnings- och ledningsfunktioner behöver frågan om hur initiativ till och beslut om sådana utvärderingar och kvalitetssäkringar ska gå till dock utredas vidare.

Utredningen föreslår (kapitel 7) att begreppet samhällsnytta stryks från Riksrevisionens uppdragsbeskrivning, med syftet att undvika att Riksrevisionen gör politiska bedömningar och analyser. Samtidigt skriver utredningen att den föreslagna ändringen inte bör uppfattas som en begränsning av revisionens mandat, utan endast som ett förtydligande av skillnaden som finns mellan revisionens uppgift och de folkvalda företrädarnas uppdrag. I utredningens bilaga 3 skriver emellertid Jan-Eric Furubo att ”Tanken att det går att dra en skarp och allmängiltig gräns mellan politiken och dess genomförande framstår inte som särskilt rimlig.” Detta tror Stockholms universitet är en riktig slutsats; en sådan gräns är snarare oskarp och kontextuellt betingad, och kan därför inte på ett enkelt sätt sägas gå mellan granskning av måluppfyllelse och samhällsnytta. Eftersom begreppet finns där idag bör argumenten för att ta bort det vara starkare än de som framkommer i utredningen. Annars finns risken att borttagandet snarare signalerar ett ändrat mandat än ett förtydligande av uppdraget.

Universitetet ställer sig bakom utredningens uppfattning om att Riksrevisionens verksamhet mer bör riktas mot myndigheternas verksamhet och mindre mot Regeringskansliet och ännu mindre mot regeringen. Mot bakgrund av den svenska förvaltningsmodellen med delvis autonoma myndigheter är det av särskild betydelse att en oberoende institution granskar att myndigheternas oberoende inte drivs för långt och används för att avvika från gällande lagar, förordningar och annan politisk styrning.