tockholms universitet har av Riksdagsförvaltningen inbjudits att inkomma med yttrande över delbetänkandet Översyn av Riksrevisionen – grundlagsfrågor (2016/17:URF1). Universitetet har följande att anföra.

Betänkandet föreslår tre förändringar avseende regleringen av Riksrevisionens (RiR) organisation. För det första att antalet riksrevisorer ska anges i riksdagsordningen (RO) i stället för i regeringsformen (RF). För det andra att bestämmelsen om samverkans- och uppgiftsskyldighet för den som granskas av RiR flyttas från Lagen om statlig revison till RF. För det tredje föreslås att det ska krävas kvalificerad majoritet i riksdagen (tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöterna röstar för beslutet) för att skilja en riksrevisor från sitt uppdrag.

Direktiven för utredningen anger som bakgrund för dess tillsättande händelserna sommaren 2016, då de tre dåvarande riksrevisorerna avgick till följd av medias rapportering om myndighetens interna verksamhet. Utredningen för trots detta inga resonemang om betydelsen av RiR:s organisation och reglering för händelseutvecklingen, och grundar heller inte sina förslag i en verksamhetsorienterad och erfarenhetsbaserad problembild. Förslagen är i stället motiverade av en önskan om en enhetlig reglering av Justitieombudsmannen (JO) och RiR, samt av strävan till harmonisering med internationella standarder.  

Stockholms universitet kan tillstyrka förslaget om att det precisa antalet riksrevisorer ska anges i RO i stället för i RF. Dock ska noteras att förändringar av RO liksom av RF ska ske genom beslut med kvalificerad majoritet varför det i praktiken sannolikt inte kommer att bli lättare för riksdagen att ändra antalet riksrevisorer. Ett alternativ hade varit att förlägga bestämmelsen till Lag (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen; en sådan förändring skulle betydligt förenkla processen att ändra antalet riksrevisorer.

Förslaget att flytta bestämmelsen om samverkans- och uppgiftsskyldighet från den som granskas av RiR från Lagen om statlig revision till RF tycks syfta till att markera att RiR är hierarkiskt överordnad andra myndigheter. Förslaget kan möjligen ses som en reaktion på att myndigheter inte varit samarbetsvilliga gentemot RiR; i avsaknad av verksamhetsinriktad och erfarenhetsbaserad analys motiveras förslaget emellertid utifrån behov av enhetlig reglering mellan RiR och JO samt utifrån internationell standard. Då RF inte bör belastas med alltför många och alltför detaljerade bestämmelser hade en mer övertygande motivering varit önskvärd.  

Det tredje förslaget, krav på kvalificerad riksdagsmajoritet för att skilja en riksrevisor från sitt uppdrag, syftar explicit till att stärka riksrevisorernas ställning gentemot riksdagen. Utredningen resonerar här utifrån en hypotetisk situation med ”kraftfulla men tillfälliga opinionsyttringar som kan påverka riksdagens ställningstaganden” (s.112). Detta scenario har diskuterats av Regelutredningen 2001, vilken dock menade att en riksrevisors självständighet gentemot riksdagen är tillräckligt markerad genom utformningen av bestämmelsen om entledigande, med dess objektiva kriterium ”allvarlig försummelse”. Dessutom underströk Regelutredningen att principen om enkel majoritet är grundläggande för den demokratiska beslutsordningen. Nu föreliggande utredning säger sig göra en annan bedömning (s.111) men motiverar inte denna bedömning närmare. Det resonemang utredningen för kan knappast anses tillräckligt för att motivera en så långtgående förändring.  

Några anmärkningar avseende kraven för att skilja en riksrevisor från uppdraget är att det i motiven dels anges att när grunden är brottslighet ska krävas lagakraftvunnen dom (s. 13), dels att sådan dom bör krävas (s. 110). Oavsett vad utredningen avser ska gälla är det olämpligt att en riksrevisor som uppenbart gjort sig skyldig till brott ska kunna fortsätta sitt uppdrag under lång tid efter att detta uppdagats. Även om motivtexter inte är bindande är dessa formuleringar olämpliga i svensk rättstradition. Vidare bör enligt Stockholms universitet bestämmelserna om kriterier för avskiljande motsvara vad som gäller för domare, vilka kan skiljas från anställningen om de varaktigt förlorat arbetsförmågan (RF 11 kap. 7 § första stycket 2). Med denna bestämmelse skulle en riksrevisor som t.ex. på grund av allvarlig sjukdom inte kan sköta sin tjänst, men vägrar avgå, kunna tvingas till det.  
Stockholms universitet konstaterar att förslagen drar åt olika håll avseende vems autonomi som ska förändras gentemot vem. Utredningen diskuterar inte hur förslagen är tänkta att fungera sammantagna och den relaterar inte heller förslagen till de problem som låg till grund för dess tillsättande. Den mediala rapporteringen 2016 förmedlade en bild av enskilda riksrevisorers bristande omdöme snarare än brister i organisationen som sådan. Frågan är då varför skyddet för de enskilda revisorerna föreslås stärkas medan organisationens autonomi föreslås försvagas.   

Stockholms universitet menar att problemen under 2016 och även tidigare, bland annat avseende det stora antalet i förtid avgångna riksrevisorer, snarare beror på bristande styrnings- och ledningskapacitet inom riksdagen, och då inte minst avseende chefsutnämningar, än på brister i gällande lagstiftning. Med en bättre och starkare organisering av styrnings- och ledningsfunktionen minskar risken för den typ av händelser som inträffade sommaren 2016, vilket i sin tur torde minska behovet av att i förtid skilja riksrevisorer från sina uppdrag. Universitetet menar att denna typ av frågor bör diskuteras innan man ger sig i kast med att ändra grundlagen. 

Sammanfattningsvis anser Stockholms universitet att det kan finnas visst stöd för utredningens första förslag om att flytta regleringen av antalet riksrevisorer till RO, men att argumenten för de övriga förslagen inte är starka nog för att motivera grundlagsändringar.