Emma Undeman vid Baltic Breakfast december 2022. Foto: Jenny Rosen

Genom EU:s ramdirektiv för vatten (WFD) har Sverige och övriga EU-länder förbundit sig att se till att sjöar, kuster och vattendrag har god kemisk status och god ekologisk status. Det innebär bland annat att förekomsten av ett antal bestämda kemikalier ska undersökas i alla vattenförekomster och hållas under särskilda gränsvärden. Men länderna ska också utnämna egna så kallade ”särskilda förorenande ämnen”, som det finns anledning att undersöka i just det landet eller avrinningsområdet.

 – De ämnen som alla EU-länder ska övervaka är främst sådana som varit reglerade under lång tid, som kvicksilver och vissa förbjudna bekämpningsmedel, och där det ofta inte finns så många fler åtgärder att vidta eller halterna redan är tillräckligt låga i Sverige. Det tar även lång tid att sätta upp nya ämnen på denna lista, berättar Emma Undeman, docent i miljökemi vid Stockholms universitets Östersjöcentrum.

De särskilda förorenande ämnena har däremot identifierats som problematiska just i Sverige och släpps i många fall fortfarande ut från olika aktiviteter eftersom de är tillåtna att använda.

 – Utnämnandet av särskilda förorenande ämnen skulle därför kunna vara ett verktyg för att åtgärda utsläpp av ämnen som inte reglerats på EU-nivå men som riskerar att skada livet i vattnet, förklarar Emma Undeman, docent i miljökemi vid Stockholms universitets Östersjöcentrum.

Få begränsningar av särskilda förorenande ämnen

På Sveriges lista över särskilda förorenande ämnen finns just nu 32 kemikalier eller kemikaliegrupper. Åtgärder i de svenska åtgärdsprogrammen för att minska utsläppen av dessa ämnen baseras främst på tillstånd och tillsyn. Verksamheter som bedöms som miljöfarliga, till exempel industrier, gruvor och reningsverk, behöver ha miljötillstånd, som ofta är behäftade med olika krav på att övervaka eller begränsa kemikalieutsläpp. Genom tillsyn ska myndigheterna se till att verksamheten lever upp till kraven i miljötillstånden, och säkerställa att lagstiftning efterlevs, till exempel att bekämpningsmedel används på rätt sätt eller att bara tillåtna produkter finns på marknaden.  

Men när Emma Undeman och hennes kollegor, i en nyligen genomförd studie, gick igenom de miljöprövningsärenden som behandlats av Mark- och miljööverdomstolen de senaste tio åren, visade det sig att de särskilda förorenande ämnena inte beaktades i någon större utsträckning. I endast 17 av omkring 1700 fall fördes något resonemang om de särskilda förorenande ämnena, såsom begränsningar av utsläppen eller andra åtgärder. I fem av fallen ställdes krav på begränsningar av utsläppen, men de ämnen som berördes var sådana som sedan länge omfattas även av andra nationella och internationella regleringar; främst tungmetaller och ammoniak. Inte i något fall nekade domstolen  till tillstånd med hänsyn till utsläpp av särskilda förorenande ämnen. 

 – Det vanligaste domstolsbeslutet var att verksamhetsutövaren skulle inhämta mer information om utsläppen eller halterna i den aktuella vattenförekomsten, säger Emma Undeman.

Det finns flera anledningar till att särskilda förorenande ämnen förekom så sällan i domarna: till exempel att de inte är relevanta för miljöfarlig verksamhet (exempelvis läkemedel och bekämpningsmedel släpps vanligen inte ut från gruvverksamhet) eller  att de inte förekommer i för höga halter i vattnet.

 – Det kan också bero på att vi inte känner till om de förekommer i vattnet på grund av bristande övervakning, och på bristande kunskap hos domstol, myndigheter och verksamhetsutövare. 

Svårt att implementera nya ämnen

En verksamhets miljötillstånd gäller vanligtvis på obestämd tid. Endast när den som bedriver verksamheten vill förändra den eller utöka den behöver tillståndet omprövas. Samtidigt ska listan över särskilda förorenande ämnen uppdateras i takt med att ny kunskap tillkommer.

 – Det betyder att en verksamhet som redan pågår inte påverkas av att ett nytt ämne hamnar på den här listan. Verksamhetsutövare kan i praktiken fortsätta släppa ut ämnen som identifieras som särskilda förorenande ämnen, säger Emma Undeman.

I vissa av de fall som forskarna undersökte fanns det förslag från till exempel länsstyrelsen att ett tillstånd skulle kunna hållas öppet  för att kunna lägga till tillståndsvillkor för nya ämnen i framtiden, men sådana förslag avslogs alltid av domstolen.

 – Det ansågs inte rättssäkert eftersom ett sådant krav inte skulle vara precist och förutsägbart, säger Emma Undeman.

Har det då haft någon betydelse att Sverige har klassat 32 ämnen som särskilt förorenande?

 – Av det vi har kunnat se har det i praktiken haft väldigt liten betydelse för utsläppen till svenska vatten från miljöfarlig verksamhet, även om det har gett domstolarna fler argument för att kräva mer övervakning.

Dock är domstolsprocesser ett kostsamt sätt att skaffa sig information om verksamheters utsläpp, påpekar Emma Undeman. Men det är ingen lätt uppgift att se till att de särskilda förorenande ämnena fungerar som effektivt instrument för att minska utsläpp från miljöfarlig verksamhet. 

 – Det behövs förbättringar i flera led, inte bara i domstol, utan också i processen där man väljer ut särskilda förorenande ämnen. De behöver vara relevanta i fråga om användning och förekomst i miljön. Sen måste vi på sikt säkerställa när vi uppdaterar listorna över ämnen vi prioriterar på olika sätt att detta får genomslag även utan en tillståndsprövning i domstol. Det återstår även att undersöka hur tillsyn av verksamheter som inte har tillståndsplikt har påverkats av listningen av svenska särskilda förorenande ämnen, exempelvis användning av bekämpningsmedel.

Text: Lisa Bergqvist

Läs mer

Se en inspelning av frukostseminariet Baltic Breakfast från 15 december 2022 då Emma Undeman och Henrik Josefsson, Uppsala universitet, presenterade studien:

Läs studien "The potential of the EU Water Framework Directive for reducing emissions of pollutants is limited: a case study on river basin specific pollutants in Swedish environmental permitting processes"