"Äntligen!"

"Seger för havet."

"Ett efterlängtat beslut har blivit klubbat."

Det jublades en del i sociala medier på torsdagseftermiddagen den 25 november. Efter nästan två år av förhandlingar och massmediala debatter om sill-/strömmingsfisket i Östersjön klubbade riksdagen igenom miljö- och jordbruksutskottets förslag på nio åtgärder för att rädda fiskbestånden i Östersjön (2021/22:MJU6). I fokus stod den omdiskuterade åtgärden att flytta ut trålgränsen längs Sverige kust. För de kustfiskare, politiker, organisationer och forskare som varnat för den oroväckande situationen för sillen/strömmingen på ostkusten var detta ett stort kliv framåt.

– För ett och ett halvt år sedan fick jag knappt med mig en kotte i utskottet när det gällde de här frågorna. I dag har hela diskussionen flyttats framåt till där vi är i dag, säger en glad Elin Segerlind (V).

En annan tongivande ledamot i utskottet när det gäller fiskefrågor, Betty Malmberg (M), ser riksdagsbeslutet som en milstolpe i svensk fiskepolitik: "Jätteroligt! Det hör inte till vanligheterna att lägga fram nio förslag, så som vi har gjort, och lyckas ena partierna i så många frågor".

Hur ska regeringen agera?

Många av miljö- och jordbruksutskottets nio förslag är någorlunda specifika. Men angående att flytta ut trålgränsen ges få detaljer. Det huvudsakliga syftet bakom förslaget är att ansamlingar av sill/strömming som övervintrar i djupområden vid kusten innan lek ska fredas från det storskaliga trålfisket.

Men i förslagen som riksdagen godkänt står att utflyttningen ska ske på prov. Och det framgår inte var dessa ”provutflyttningar” ska göras, hur länge de ska pågå eller ens hur långt ut trålgränsen ska flyttas.

Om Betty Malmberg och Elin Segerlind fick bestämma skulle trålgränsen flyttas ut till 12 sjömil från baslinjen längs hela den svenska Östersjökusten. Men under förhandlingarna i utskottet var inte alla partierna lika övertygade.

– Att det skulle göras på prov var den minsta gemensamma nämnaren för att få det att ske, säger Elin Segerlind.

Betty Malmberg drar paralleller till en annan politisk överenskommelse:

– Jag minns när vi moderater ville införa lärlingsutbildningar i vissa yrken. Då var det först ett stort motstånd från flera partier. Men när vi sedan sa att det skulle införas på prov, då gick det lättare.

Situationen för sill- och strömmingsbestånden är allvarlig framhåller Magnus Appelberg, senior advisor och professor i fiskeekologi vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), både i centrala Östersjön och i Bottniska viken. Han pekar särskilt på det faktum att andelen stor strömming (över 18 centimeter) har minskat kraftigt.

– Jag är väldigt positiv till att man gör något, att man äntligen kommer till skott med åtgärder. Det har vi saknat länge, säger Magnus Appelberg.

Viktigt att minska fiskeridödligheten

– Det viktigaste är att minska fiskeridödligheten och det kan göras på flera olika sätt, säger Magnus Appelberg.

Vilket angreppssätt som är bäst kan skilja mellan olika områden. Ett är att flytta ut trålgränsen. Men det är inte säkert att det får önskad effekt överallt, enligt Magnus Appelberg. Under vintern samlas stora stim av sill/strömming i Östersjöns djupa områden. Då är de särskilt utsatta för trålfisket. Om trålgränsen flyttas ut till 12 nautiska mil skulle vissa av dessa djupområden hamna innanför gränsen och därmed skyddas, framför allt utanför Stockholms skärgård och i vissa delar av Bottniska viken.

– Men på andra ställen längs ostkusten, framför allt i delområde 25 längre söderut, ligger djupområdena längre ut från kusten, säger Magnus Appelberg.

Därför behövs det även andra åtgärder, menar han.

– Man kan till exempel överväga att införa fiskefria perioder under några månader på vintern när man vet att strömmingen står ute i dessa djupområden.

Borde följa havsmiljödirektivet

Enligt Magnus Appelberg bör förvaltningen även fortsatt se över fångstkvoterna för sill/strömming. Nästa år sänks fångstkvoten i centrala Östersjön med 36 procent efter att beståndet har varit överfiskat i många år. Och i Bottniska viken höjs kvoterna med cirka 80 procent sedan Internationella havsforskningsrådets (ICES) nya beräkningar visat att strömmingsbeståndet är betydligt större än vad tidigare uppskattningar gjort gällande.

– Problemet är att hänsyn inte tas till att beståndet i Bottniska viken har en skev storleks- och åldersfördelning. Det består mest av små strömmingar medan det är stor brist på större individer, säga Magnus Appelberg.

ICES rekommenderade fångstkvoter tas fram på uppdrag av EU-kommissionen, som varje år skickar en specifik förfrågan till ICES. Kommissionen fokuserar på principen om maximal hållbar avkastning (MSY) och vill enbart veta hur stora bestånden är (i ton räknat) och hur mycket som kan fiskas av dem. Man tar ingen hänsyn till hur fördelning av stora respektive små individer ser ut. – Det betyder att fiskeriförvaltningen helt bortser från den indikator i havsmiljödirektivet som säger att beståndet ska uppvisa "en storleks- och åldersfördelning som vittnar om ett friskt bestånd". Hade man anpassat fisket efter detta hade det inte sett ut som det gör i dag, säger Magnus Appelberg.

Oklart rättsläge

För att göra verklighet av förslaget att flytta ut trålgränsen måste regeringen också reda ut det oklara rättsläget.

-Min bedömning är att Sverige har ett relativt stort utrymme att vidta åtgärder för att flytta ut trålgränsen enligt artikel 20 i EU:s gemensamma fiskepolitik, säger Anna Christiernsson, docent och biträdande lektor i miljörätt vid Stockholms universitet.

Enligt artikel 20 i Europarlamentets och rådets förordning om den gemensamma fiskepolitiken (1380/2013) får en medlemsstat vidta åtgärder för ”bevarande och förvaltning av fiskbestånden” och för att ”bibehålla eller förbättra bevarandestatusen för de marina ekosystemen” inom 12 sjömil från baslinjen. Åtgärderna måste dock vara icke-diskriminerande, vilket betyder att de inte får utformas på ett sätt som gör att endast svenskt fiske gynnas.

– Bestämmelsen ger inte bara möjligheter att skydda fiskbestånd utan också att skydda marina ekosystem från både inhemskt och andra staters fiske, säger Anna Christiernsson.

Viktigt att få med ekosystemet

Vilka åtgärder som tillåts beror till stor del på vilket syfte de har. Syftet med att flytta ut trålgränsen längs ostkusten är att skydda ansamlingar av sill/strömming och förhindra att delpopulationer av sill/strömming slås ut. Men ytterst handlar åtgärden också om att bevara sillens/strömmingens viktiga funktion i hela Östersjöns marina ekosystem.

– Det är därför viktigt att motiven till åtgärden är tydliga och att det framgår att de även syftar till att skydda ekosystemets hälsa och funktion, säger Anna Christiernsson. Vidare finns det även krav på att de åtgärder ett land vill införa är ändamålsenliga och proportionerliga.

– Kan samma skyddssyfte nås med mindre ingripande åtgärder är den föreslagna åtgärden inte proportionerlig. Det är Sverige som, med hjälp av veteskapliga underlag, måste visa att kraven är uppfyllda, säger Anna Christiernsson.

Olika fiskeavtal med grannländerna

För fiske i svenska vatten utanför nuvarande trålgräns men innanför 12 sjömil (territorialgränsen) har Sverige i dag bilaterala fiskeavtal med Norge, Danmark och Finland. Dessa avtal ger länderna rätt att fiska i varandras vatten. Om trålgränsen till exempel flyttas ut längs Sveriges ostkust skulle det påverka både Danmarks och Finlands fiske. Därför måste Sverige först initiera samråd mellan staterna samt med EU-kommissionen och de rådgivande nämnderna.

Dessutom spelar det stor roll hur de olika fiskeavtalen ser ut. I mellersta och norra Östersjön har Sverige till exempel så kallade kuststatsavtal med Danmark och Finland, som ingår i EU:s grundförordning (bilaga 1, avsnitt 12).

– För att åtgärden ska träffa alla berörda stater måste förbudet genomföras i alla de berörda staternas nationella lagstiftningar. Förutom när det handlar om kuststatsavtal, då gäller Sveriges fiskeregler för alla berörda stater, säger Anna Christiernsson.

I södra Östersjön och Kattegatt har Sverige och Danmark och ett flaggstatsavtal som slöts redan 1932.  

– När flaggstatsavtal gäller, och åtgärden är i strid med avtalet, är det enligt min bedömning nödvändigt att omförhandla avtalen och revidera bilaga 1 till grundförordningen om den gemensamma fiskepolitiken. Om stater inte kan komma överens finns möjligheter att säga upp avtalen, säger Anna Christiernsson.

Försiktighetsprincipen spelar också roll

Samtidigt ska man komma ihåg att försiktighetsprincipen gäller, påminner Anna Christiernsson. Enligt försiktighetsprincipen får avsaknaden av fullständig vetenskaplig säkerhet inte användas som skäl för att skjuta upp nödvändiga åtgärder.

– Det innebär att det räcker med att det föreligger en risk. Om det finns starka indikationer på att fisket bidrar till negativ påverkan på fiskbestånden och ekosystemet i sin helhet, och att en utflyttning av trålgränsen är en ändamålsenlig och proportionerlig lösning, då skulle jag säga att det är tillräckligt, säger hon.

Det hände mycket i svensk politik i slutet av november: ny statsminister ny regering och nya ministrar. Och snart bara åtta månader kvar till riksdagsvalet. Frågan är vad som händer med fiskeförslagen och trålgränsen i denna turbulens.

– Det är klart att det finns en oro hos mig att detta inte verkställs ordentligt. Men eftersom förslagen tillkännagivits av riksdagen förväntar jag mig att regeringen nu kommer att ta sig an det här och lägger upp en plan tillsammans med berörda myndigheter, säger Elin Segerlind.

Och eftersom alla riksdagspartier utom KD ställer sig bakom att flytta ut trålgränsen kommer även en minoritetsregering att ha goda förutsättningar att driva igenom det, menar Betty Malmberg.

– Det finns en så pass stark samsyn i riksdagen. Nu gäller det för oss enskilda ledamöter att pusha för att regeringen ska agera snabbt. För att vi vill ju se verkstad också, säger Betty Malmberg.

Text: Henrik Hamrén