Lövins Östersjörapport – ett politiskt verktyg för försiktigare kvotsättning

– Jag är mycket stolt över det skarpa budskap parlamentet nu skickar till EU:s regeringar och till kommissionen, sade EU-parlamentarikern Isabella Lövin (MP) när parlamentet i torsdags (21 maj) antog den Östersjörapport hon lagt nästan två år på att förhandla fram.

Rapporten innehåller 59 punkter med åtgärder för den nuvarande fiskeriförvaltningen och den vetenskapliga rådgivningen inför kvotsättning.

Frågan är vad som händer härnäst.

”Ett politiskt verktyg”

Rapporten är ett så kallat initiativbetänkande (own-initiative report) i vilket parlamentet redovisar sin gemensamma politiska linje – och uppmanar övriga EU-institutioner att agera. Det är alltså inte ett skarpt lagförslag, och medför heller inga tvingande krav på EU-kommissionen eller medlemsländerna.

– Jag ser rapporten främst som ett politiskt verktyg, som kan användas för att till exempel trycka på EU-kommissionen att agera, eller att bilda opinion, eller att försöka påverka enskilda beslut framöver, säger Charles Berkow, omvärldsanalytiker vid Östersjöcentrum.

Hur kraftfullt kan detta ”verktyg” bli för Östersjöpolitiken?

– Det beror först och främst på om någon vill använda det. Sedan beror det också på hur skicklig man är på att använda det och vilken politisk tyngd den som använder det har, säger Charles Berkow.

Vill pausa industrifisket

Det mest kontroversiella i rapporten är ett förslag om att pausa det storskaliga industrifisket till dess att bestånden av sill/strömming och skarpsill har återhämtat sig.

– Industrifisket står i dag för de största uttagen av sill och strömming i Östersjön. De två största bestånden – den centrala sillen och strömmingsbeståndet i Bottniska viken – är på väldigt låga nivåer mot vad de varit tidigare, och är i behov av återhämtning, säger Sara Söderström, forskare på Östersjöcentrum Stockholms universitet.

Sänkt ribba för hållbarhet

Exakt vad ”återhämtning” betyder i praktiken specificeras dock inte i rapporten. Enligt rådande lagstiftning ska Östersjöbestånden vara tillräckligt stora för att kunna leverera MSY (maximal hållbar avkastning).

Tidigare använde förvaltningen och vetenskapen medianvärdet Bmsy för att definiera hur stor lekbiomassan behövde vara för att uppfylla MSY-målet. Men sedan mitten av 2010-talet används istället ett så kallat ”utlösande” MSY-gränsvärde, Btrigger, som mål. I praktiken har det inneburit att ribban för vad som anses hållbart har sänkts.

Tidigare i år publicerades en analys av 73 EU-förvaltade fiskbestånd i nordostatlanten (inklusive 7 bestånd i Östersjön), som visade att referensvärdet Btrigger ligger i snitt 40 procent lägre än Bmsy. Det innebär att ett bestånd kan klassas som ”inom biologiskt säkra gränser” – trots att lekbiomassan är 40 procent mindre än vad som krävs för att kunna producera MSY.

Även EU-parlamentets Östersjörapport tar upp problemen med Btrigger-gränsen, och uppmanar EU-kommissionen att ”grunda alla beståndsuppskattningar som används för att genomföra EU-lagstiftningen på Bmsy:s referensvärden för biomassa.”

Överoptimistiska prognoser

Sänkta hållbarhetsgränser kan leda till överoptimistiska bedömningar av beståndens status, vilket i sin tur öppnar för ett ökat risktagande i förvaltningen av fisket, menar Henrik Svedäng, fiskeforskare vid Östersjöcentrum.

– Så snart ICES prognoser visar på att ett bestånd kan komma att växa över hållbarhetsgränsen brukar det följas av höjda kvoter och ökat fiske – även om prognoserna är osäkra, säger han.

Om prognoserna slår fel, vilket ibland händer, kan det få förödande konsekvenser.

– Det är ett inte fullgott system som låter framtiden vila på så lösa boliner. Vi måste i stället låta de mest betydelsefulla bestånden för ekosystemets stabilitet återta något av sin tidigare storlek för att försäkra oss om att ett ökat uttag inte återigen leder till överfiske så som var fallet i slutet av 2010-talet, säger Henrik Svedäng, och fortsätter:

– Till skillnad från andra delar av EU:s fiskevatten i Nordatlanten, visar Östersjön inga tecken på förbättring, t ex har torsken i Västra Östersjön fiskats ned just på grund av alltför optimistiska prognoser. Länderna kring Östersjön måste kunna sköta sina fiskevatten bättre i framtiden.

Vill införa försiktighetsbuffert

Flera andra åtgärdsförslag i Östersjörapporten syftar direkt till att minska risktagandet. Bland annat vill man att kommissionen ber ICES om årlig rådgivning som tar höjd för de stora osäkerheter som präglar beståndsuppskattningarna när det gäller exempelvis rekrytering och hur biomassan utvecklas över tid

– Mitt övergripande intryck av rapporten är att parlamentet vill se ett minskat risktagande när det gäller förvaltningen av våra fiskbestånd, till exempel genom att införa en försiktighetsbuffert vid kvotsättning, säger Sara Söderström.

Hon ser också positivt på att parlamentet efterfrågar bättre helhetssyn i den vetenskapliga rådgivningen, med fokus på hela det marina ekosystemet och hur arterna påverkar varandra.

– En viktig punkt är att man vill att ICES ska bli bättre på att redovisa osäkerheterna i de vetenskapliga prognoserna och även inkludera miljöfaktorer och ekosystemhänsyn, säger Sara Söderström.

Till gagn för yrkesfisket

Bland övriga förslag lyfter rapporten även:

• behovet av att fullt ut genomföra havsmiljödirektivets krav på friska fiskbestånd, inklusive en fungerande ålders- och storleksstruktur
• att ICES rådgivning ska innehålla tydliga säkerhetsmarginaler
• att ICES ska utveckla rådgivning för återhämtning av särskilt svaga bestånd, samt hänvisning till åtgärder som automatiskt aktiveras när bestånden faller under kritiska nivåer.

Flera av de kommersiella fiskbestånden i Östersjön är i dag på mycket låga nivåer jämfört med hur det var för bara 10-20 år sedan. Åsa Nilsson Austin, fiskeforskare på Östersjöcentrum, hoppas att Östersjörapporten leder till nya diskussioner om hur fiskeriförvaltningen kan göras mer långsiktigt hållbar.

– Många av parlamentets förslag är konkreta – och fullt genomförbara. De syftar till att bygga upp våra fiskbestånd igen och på sikt få tillbaka stora och livskraftiga fiskbestånd, vilket vore till gagn för både yrkesfisket och havsmiljön, säger Åsa Nilsson Austin.

Text: Henrik Hamrén