Frågor och svar: Vad är ”femprocentsregeln” – och varför vill fiskeministrarna ta bort den?

Femprocentsregeln i artikel 4.6 är en lagstadgad nödbroms i Östersjöns fleråriga förvaltningsplan som syftar till att förhindra att fiskbestånd kollapsar på grund av för omfattande fiske när bestånden är kraftigt decimerade.

År 2023 var sillbestånden i centrala Östersjön och Bottniska viken så låga att EU-kommissionen tvingades föreslå stopp för allt riktat sillfiske – just på grund av artikel 4.6. I december samma år krävde EU:s fiske- och jordbruksministrar att artikel 4.6 skulle strykas ur förvaltningsplanen. Kommissionen hörsammad uppmaningen och lade fram ett förslag – vilket genast skapade en intensiv debatt.

Många forskare, experter, miljöorganisationer, politiker och småskaliga kustfiskare – samt regeringens egna expertmyndigheter HaV och SLU Aqua – riktade stark kritik mot förslaget. Alla var i princip eniga om att nödbromsen i artikel 4.6 är en viktig regel, rentav en av de viktigaste i förvaltningsplanen, och att den inte borde varken ändras eller strykas.

Kommissionens förslag röstades till slut ner av EU-parlamentet.

Nu är samma fråga åter på tapeten. I december skickade det danska ordförandeskapet ett brev till EU:s fiskekommissionär samt ordföranden i EU-parlamentets fiskeutskott med en uppmaning att se över artikel 4.6. Och nyligen lade EU-kommissionen fram en så kallad ”call for evidence” för att samla in synpunkter på planerna att ändra förvaltningsplanen. I utskicket hänvisas bland annat till ett gemensamt uttalande av 15 medlemsländer, däribland Sverige, som kräver ändringar i artikel 4.6.

Till Dagens Nyheter förklarade landsbygdsminister Peter Kullgren (KD) varför Sverige ställde sig bakom uttalandet:

– Vi slår vakt om att det finns en nödbroms. Men artikeln bör förtydligas i relation till artikel 5 som också innehåller en nödbroms. Det är i nuläget otydligt vilken artikel som har företräde över den andra, sade han.

Hur kommer det sig att EU:s fiskeministrar fortfarande upplever artikel 4.6 som ett problem, tvärtemot vad de flesta forskare och experter säger? Är regelverket oklart? Och kan nödbromsen i artikel 4.6 verkligen krocka med andra regler i förvaltningsplanen?

I följande fråga-svar reder Östersjöcentrum ut begreppen:

Vilka är argumenten för att ändra artikel 4.6?

Argumenten är i stort sett identiska med de argument som framfördes förra gången frågan kom upp, i slutet av 2023. Man menar att femprocentsregeln kan ”överlappa” med andra regler i planen – framför allt med artiklarna 5.1. och 5.2 – och skapa ”rättslig osäkerhet”, vilket gör det svårt att veta vilka regler som gäller när kvoter ska beslutas. Det hävdas också att femprocentsregeln kan leda till "plötsliga och mycket drastiska begränsningar av fiskemöjligheterna från ett år till ett annat" för fiskerinäringen.

Finns det ”rättsliga osäkerhet”kring vilken artikel som ska användas när?

Nej. Artikel 4.6 och artiklarna 5.1 och 5.2 står inte i konflikt med varandra – och utesluter därmed inte heller varandra – av det enkla skälet att de aktiveras av olika premisser.

En viktig sak som skiljer dem åt är tidsperspektivet:

• Artikel 5 är reaktiv och verkar i presens. Den aktiveras av fiskebeståndets nuvarande tillstånd innan det nya fiskeåret har börjat. Bedömningen grundas på ICES senaste beståndsuppskattning av beståndets storlek. Om lekbiomassan befinner sig under MSY Btrigger aktiveras artikel 5.1, om lekbiomassan är under Blim aktiveras artikel 5.2.
• Artikel 4.6 är proaktiv och verkar i futurum. Den aktiveras av beståndets förväntade framtida tillstånd efter fiskeårets slut. Bedömningen grundas på ICES prognoser över hur olika stora fångstkvoter kommer att påverka lekbiomassans storlek. Alla kvoter som leder till 5 procent (eller större) sannolikhet för att lekbiomassan är under Blim efter fiskeårets slut bryter mot artikel 4.6 och är därför att betrakta som olagliga enligt förvaltningsplanen.

Vad mer skiljer de två artiklarna åt?

Framför allt deras olika syften och mål:

• Artikel 5 syftar till att snabbt få upp beståndets lekbiomassa ”över nivåer som kan producera MSY” (vilket oftast tolkas som över MSY Btrigger).
• Artikel 4.6 syftar till att minska sannolikheten för att beståndet faller under den lägsta hållbarhetsnivån Blim och därmed riskerar kollaps.

Artikel 5 används således för att nå och upprätthålla fiskeriförvaltningens grundläggande beståndsmål, medan artikel 4.6 används som sista säkerhetsspärr för att undvika beståndskollaps.

Om både artikel 5 och artikel 4.6 kan användas samtidigt – vilken ska man då välja?

Sådana situationer uppstår ganska ofta nuförtiden och är faktiskt inte så problematiska som många medlemmar i ministerrådet tycks tro.

Vid beslut om fiskekvoter måste ministrarna först ta hänsyn till framtiden. Hur kommer beståndet att se ut om ett år när den kvot de ska besluta om har fiskats upp? För att minimera risken för beståndskollaps ”ska” kvoten ”under alla omständigheter” sättas så att sannolikheten för att lekbiomassan understiger Blim efter fiskeårets slut är mindre än 5 procent. Därmed är kravet i artikel 4.6 uppfyllt.

Därefter måste ministrarna även ta hänsyn till nutiden. Hur ser beståndet ut just nu? Om lekbiomassan i nuläget befinner sig under MSY Btrigger eller Blim måste de besluta om olika ”korrigerande åtgärder” (remedial measures) enligt artiklarna 5.1 och 5.2, för att lekbiomassan ”snabbt” ska öka över MSY Btrigger.

Men – och detta är centralt: oavsett vilka åtgärder ministrarna väljer enligt artikel 5 måste fångstkvoten ”under alla omständigheter” uppfylla femprocentsregeln i artikel 4.6.

När uppstod en sådan situation senast?

Ett tydligt exempel är kvotförhandlingar i oktober förra året, då 2026 års fiskekvoter för Östersjön beslutades. Sillbeståndet i centrala Östersjön var då över Blim – men under MSY Btrigger. Kvotintervallet i ICES headline advice (120 378 – 157 996 ton) motsvarade mellan 5,9 och 8,1 procent sannolikhet att lekbiomassan skulle hamna under Blim nästföljande år.

Detta aktiverade både artikel 4.6 (för hög sannolikhet att hamna under Blim) och artikel 5.1 (lekbiomassan var under MSY Btrigger).

För att klara femprocentsregeln i artikel 4.6 kunde kvoten max sättas till 103 073 ton, enligt ICES beräkningar. Dessutom krävdes ytterligare korrigerande åtgärder enligt artikel 5.1 för att snabbt få upp lekbiomassan över MSY Btrigger.

Hur gick det?

Förhandlingarna resulterade i att den totala kvoten (inklusive Rysslands autonoma kvot) sattes till 123 463 ton, vilket bröt mot artikel 4.6.

Med hänvisning till artikel 5.1 valde ministrarna att införa ett tre månaders lekfiskestopp för trålfiske i kustzonen (innanför fyra sjömil och grundare än 20 meter) i olika områden från mitten av april till juni/juli – vilket inte påverkade det storskaliga pelagiska trålfisket som står för merparten av sillfångsterna.

Hur skulle de ha gjort istället?

Ett mer lagenligt (och mindre riskfyllt) beslut hade varit att:

• besluta om en kvot under 103 073 ton (för att uppfylla artikel 4.6), och
• införa lekfiskestopp även i de havsområden och under de tider på året då sillen ansamlas inför lek (för att uppfylla artikel 5.1).

Det kan tilläggas att ICES beräknade att kvoten för den centrala sillen det året hade behövt sänkas till 18 809 ton för att ha 50 procent chans att lekbiomassan skulle nå upp till MSY Btrigger) redan till år 2027.

Hur ”snabbt” måste bestånden föras upp över MSY Btrigger enligt artikel 5?

I förvaltningsplanen specificeras ingen tidsgräns. Dock hänvisar planen tydligt till havsmiljödirektivets krav på att uppnå ”god miljöstatus” för kommersiellt fiskade bestånd – vilket i praktiken betyder lekbiomassor över MSY Btrigger.

Kanske ska ordet ”snabbt” i lagtexten snarare tolkas som en signal till beslutsfattarna om hur viktigt EU tycker att det är att hålla fiskbestånden tillräckligt stora för att kunna ge MSY.

I höst ska ministerrådet besluta om kvoterna för 2027. Hur blir det med artikel 4.6 den här gången?

Artikel 4.6 ser inte ut att bli aktuell för de två största sill-/strömmingsbestånden i årets förhandlingar. Enligt ICES beståndsuppskattningar har sillen i centrala Östersjön och strömmingen i Bottniska viken ökat. Kvotintervallen i ICES vetenskapliga rådgivning (headline advice) har höjts rejält för båda bestånden. Lekbiomassorna bedöms vara över Blim, och sannolikheten för att de skulle sjunka under Blim är mindre än 5 procent – förutsatt att nästa års kvoter inte överstiger de kvotintervall som anges i ICES headline advice.

Artikel 5 då, kommer den att påverka hösten kvotförhandlingar?

Det bör den göra. Den centrala sillen och strömmingen i Bottniska viken är visserligen över Blim – men båda bestånden ligger fortfarande under MSY Btrigger, vilket aktiverar artikel 5.1. Frågan blir om och i så fall vilka korrigerande åtgärder EU:s fiskeministrar beslutar för att säkerställa att bestånden ”snabbt återgår till nivåer över de nivåer som kan ge MSY.”

Värt att nämna i sammanhanget är att sillen i centrala Östersjön har legat under MSY Btrigger sedan 1980-talet, medan strömmingen i Bottniska viken har understigit MSY Btrigger i åtminstone tio år.

Vad händer med artikel 4.6 och ”femprocentsregeln” framöver?

När EU-kommissionen har sammanställt och analyserat alla synpunkter som inkommit ska den ta ställning till om ett förslag ska läggas fram för att ändra förvaltningsplanens förordning. Om/när ett sådant ändringsförslag har lagts måste det därefter godkännas av både EU-parlamentet och rådet för att träda i kraft. Det hela avgörs i slutänden av omröstning i respektive instans.