Yttrande avseende utredningen "En moderniserad fiskelagstiftning"

Utredningen är omfattande och täcker ett brett område. Detta yttrande begränsar sig till ett fåtal frågor som bedöms ha påverkan på havsmiljön. Med tanke på att socioekonomiska konsekvenser rutinmässigt anförs som argument för tillåtna fångstnivåer för Östersjöns fiske ingår vissa sådana resonemang i detta yttrande. Även vissa felaktigheter och tveksamheter i utredningens bakgrunds- och lägesbeskrivning kommenteras, eftersom en missvisande grund kan leda till att de skarpa förslagen landar fel. Efter sammanfattningen kommer en inledande text om en central fråga i utredningen. För att underlätta läsningen följer strukturen i övrigt i stort sett den som finns i utredningen. Hänvisningar finns till relevant avsnitt i utredningen.

Läs remissvaret som pdf pdf, 786 kB.

Sammanfattning

• Bakgrundsbeskrivningen ger en missvisande bild som underskattar fiskets negativa påverkan på havsmiljön, beståndsutvecklingen och fiskets framtid.
• Vi tillstyrker att lagen ska ha en inledande syftesparagraf.
• Vi avstyrker dock utredningens förslag till innehåll; syftesparagrafen bör i stället fastställa att miljömässigt hållbart ska vara prioriterat, både på kort och lång sikt.
• Vi tillstyrker utredningens uppfattning att yrkesmässigt fiske bör ”ses som en sådan verksamhet som omfattas av de allmänna hänsynsreglerna”.
• Vi tillstyrker även utredningens uppfattning att tillståndsprövning ”bör kunna komma i fråga i vissa situationer” och vill tillägga att en sådan situation bör vara användning av fartyg över viss storlek vid fiske i Östersjön.
• Vi tillstyrker utredningens uppfattning om behovet av närmare utredning av förhållandet mellan fiskelagen och miljöbalken, men vill tillägga att ett syfte med en sådan utredning bör vara bättre integrering med miljömål och EU:s miljöpolitik, särskilt havsmiljödirektivet.
• Vi avstyrker utredningens förslag om begränsningar i det fiske som får bedrivas med stöd av frifiskerätt i vissa vatten.
• Vi avstyrker utredningens förslag om att bestämmelserna i den nuvarande lagstiftningen om överlåtbara fiskerättigheter i princip bör oförändrade överföras till den moderniserade fiskelagstiftningen.
• Vi yrkar på att systemen för den nationella fördelningen av fiskemöjligheter utreds och reformeras i grunden. Om fiskelagen i övrigt behöver ändras innan nuvarande system för överlåtbara fiskerättigheter kan revideras och den innehåller regler om överlåtbara fiskerättigheter bör reglerna om överförbara fiskerätter gälla längst till 2029.
• En förordningsändring kan behövas för att Havs- och vattenmyndigheten bättre ska kunna ta tillvara möjligheterna som EU erbjuder att använda den nationella kvotfördelningen för att uppnå miljö- och sociala mål.
• Generellt bör dispensgivning för trålning inom trålgränsen vara restriktiv och förbehållas småskaliga fiskare. I vilket fall bör Havs- och vattenmyndighet, innan beslut om att eventuellt bevilja dispens, samråda med den aktuella länsstyrelsen.
• Kontrollsystemet, inklusive resurser till kontrollmyndigheter och samordningen med länder där svenskfångad fisk landas, särskilt Danmark, behöver stärkas.
• För att nivån på sanktionerna ska vara avskräckande behöver den vara högre om den riktas mot en juridisk person än en enskild person.
• Vi avstyrker utredningens förslag om att fiskevakter enbart får kontrollera fritidsfiske i sötvatten. Kontrollen över ålfiske behöver stärkas.

Centrala frågor i utredningen

Förslaget om syftesparagraf och införlivandet av lagen om överförbara fiskerättigheter är kärnpunkten i den nya fiskelagen. Det storskaliga pelagiska fisket, eller industrifisket om man så vill, får här sin ideologiska inramning. Omstruktureringen av det pelagiska fisket från att ha varit inriktat på humankonsumtion till ett industriellt nyttjande av fiskbestånden för foderproduktion kan knappast beskrivas i termer av ”att bevara fiskeresurserna och till ett 3/21 fiske som i övrigt är hållbart i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende.” Tvärtom så har, efter 2009 (då de överlåtbara fiskekvoterna infördes), utvecklingen att utfiskningen flyttats över från Västerhavets tidigare produktiva och artrika fiskfauna till att helt koncentreras kring de dominerande sill/strömmings- och skarpsillspopulationerna i Östersjön förstärkts. Problemen med minskande tillgång på sill/strömming längs hela ostkusten från Hanöbukten i söder till Bottenviken i norr är otaliga och omvittnade. Vad som kan beskrivas som en folkrörelse har skapats från vitt skilda delar av det svenska samhället, där fiskefartygen från västkusten (eftersom det är i huvudsak de som innehar de överförbara fiskerättigheterna) beskrivs i termer av monstertrålare som behöver stoppas för att rädda kustfisken och fisket.

Det förekommer ICKE ett ord i utredningstexten om sagda intentioner – dvs att (s 221) ”Systemet med pelagiska fiskerättigheter inrättades år 2009 med den huvudsakliga målsättningen att omstrukturera den pelagiska fiskeflottan för att bevara fiskresursen och bidra till hållbart fiske samt för att öka lönsamheten inom detta fiske” – har infriats. Detta trots att det vid det här laget är allmänt känt att systemet har kritiserats för att gynna industriellt betingat fiske där endast ett fåtal redare kan håva in stora vinster, och därigenom missgynna ekosystemets funktioner, beståndens produktivitet, kustfiske och regional och lokal livsmedelsproduktion samt sänka svensk livsmedelsberedskap. Att dessa aspekter inte nämns med ett ord i utredningstexten är tondövt och signalerar bristande verklighetsförankring hos utredaren.

Eftersom man inte diskuterar det uppenbara misslyckandet att infria någon av ovanstående hållbarhetspunkter förutom en förbättrad företagsekonomisk situation för det pelagiska, storskaliga fisket, berörs inte heller konsekvenserna av att ha infört överlåtbara fiskerättigheter inom det pelagiska fisket.

Man har bara landat i att den som har fiskat mest, ska fortsättningsvis få göra det. Den ordningen ses tydligen att på ett närmast magiskt sätt uppnå målen i ”ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen”. Det saknas dessutom någon som helst analys huruvida det privata ägandet av fiskerätter har gett incitament till att vårda bestånden i ökad utsträckning.

Dessa resonemang utvecklas närmare under berört avsnitt nedan.

Bakgrunds- och lägesbeskrivningen

Sammanfattningen

Ekosystemet och den allmänna beståndssituationen

I utredningen står

En av de största förändringarna som har skett är att ekosystemen ändrats, inklusive den allmänna beståndssituationen. Detta beror på en rad olika omständigheter, ofta med komplexa orsakssamband (s.41).

Detta är bara delvis sant i Östersjön och direkt felaktigt i fråga om Västerhavet. För högt fisketryck under hela efterkrigstiden i enbart Skagerrak-Kattegatt har sänkt det totala uttaget 4/21 från över 400 000 ton per år under 1980-talet till mindre 40 000 ton. Det är fråga om en närmast oöverträffad utfiskning där art efter art har mer eller mindre försvunnit. Att påstå att förändringen av Västerhavets fiskfauna ”beror en rad olika omständigheter…” skapar en felaktig premiss/historieskrivning i vilken fiskets helt dominerande roll i ekosystemets förändring under de senaste 50-70 åren förminskas och bagatelliseras. Det bidrar till således till en felaktig förståelse av orsakerna till dagens situation i Västerhavets marina ekosystem.

Syftet med fisket har delvis ändrats

I utredningen står

Det fiske som bedrivs i dag ser också annorlunda ut. Inom yrkesfisket sker fisket generellt med färre och större fartyg, även om det småskaliga kustnära fisket, som ofta bedrivs med mindre fartyg, blivit mer uppmärksammat på senare år. Fiske för humankonsumtion har fått större uppmärksamhet på senare tid, bl.a. med anledning av att beredskaps- och hållbarhetsfrågor fått större aktualitet (s. 41).

Detta kan ses som ett utslag av att svensk fiskeriförvaltning har gått från att förvalta ett konsumtionsfiske för främst den svenska matvarumarknaden till råvaruutvinning, ägnat åt förse globala djurfodermarknader med fiskolja och fiskmjöl (se nedanstående/bifogad figur, Diagram 2).

INFOGA BILD

Andelen fiskmjölsfiske har ökat senaste 20 åren samtidigt som de totala svenska fångsterna i havet har minskat. I Östersjön är andelen foderfisk över 90%, vilket innebär att det mesta fisket för livsmedel/humankonsumtion i dag sker i Nordsjön (som har en generellt sett bättre förvaltning än Skagerrak, Kattegatt och Östersjön).

Det kan noteras att denna utveckling tagit ytterligare fart sedan införandet av individuella överförbara fiskekvoter i det pelagiska fisket 2009 och särskilt sedan införandet av allt större fartyg i den pelagiska flottan sedan 2017. Diskussion om huruvida detta är förenligt med syftesparagrafen i ITQ-lagen förs nedan.

Hållbarhetsfrågorna

I utredningen står

Sedan fiskelagens tillkomst har kunskapen om de vattenlevande organismernas roll i ekosystemen blivit större. Kunskapen om klimatförändringar och vad annan påverkan har medfört, och kan medföra för konsekvenser för de vattenlevande organismerna och ekosystemen i stort har också ökat. Hållbarhetsfrågorna har dessutom generellt fått större uppmärksamhet (s. 41).

Vad som egentligen torde menas här är att utfiskningen av Östersjön och Västerhavet – det vill säga svenska kustvatten – har uppmärksammats i hög grad av den svenska allmänheten, som inte längre vare sig kan köpa svenskfångad fisk eller bedriva fritidsfiske på samma sätt som tidigare. Ordvalen och tonen lägger överdriven tonvikt på klimatförändringar och miljöfaktorers påverkan, medan fiskets och fiskeriförvaltningens helt centrala roll i utvecklingen reduceras till ”annan påverkan”.

9.3 Syftesparagrafen

Vi tillstyrker att lagen ska ha en inledande syftesparagraf.

Vi avstyrker dock utredningens förslag till innehåll; syftesparagrafen bör i stället fastställa att miljömässigt hållbart ska vara prioriterad, både på kort och lång sikt.

Motivering

Enligt kommittédirektiven ska den föreslagna lagstiftningen säkerställa ett hållbart nyttjande av fiskresurserna som gynnar såväl fiskenäringen och fritids-fisket som den biologiska mångfalden.

Utredningen föreslår att det slås fast att

syftet med lagen främst är att säkerställa att fisket är miljömässigt hållbart på lång sikt och förvaltas på ett sådant sätt att nytta kan upp-nås ur ett ekonomiskt, socialt- och sysselsättningsperspektiv, samt att fisket bidrar till att trygga livsmedelsförsörjningen.

Detta kommer inte att tillgodose kommittédirektivens mål.

Förslaget synes likställa flera olika syften där det kan finnas målkonflikter mellan de olika intressena, åtminstone på kort sikt. Därmed uppstår en osäkerhet i hur lagen ska tillämpas, eller om man så vill utrymme för tillämpande myndigheter att tolka lagen på olika sätt.

En mångfald av olika mål med potentiella målkonflikter och utan rangordning har präglat både svensk och europeisk fiskeripolitik under lång tid. I en granskning av svensk 6/21 fiskeripolitik 2008 slog Riksrevisionen fast att ett grundproblem var just mångfalden av mål med oklar prioritering. Det är värt att citera ett utdrag från Riksrevisionens sammanfattning:

Oklar prioritering av mål och styrmedel

Regeringen har inte på ett tydligt sätt prioriterat mellan olika motstridiga mål, vilket har bidragit till att statens insatser inte har varit effektiva. Trots otydlig prioritering mellan målen har regeringen gett Fiskeriverket omfattande befogenheter med en långtgående föreskriftsrätt och en mängd olika styrmedel. Nya styrmedel har dessutom tillkommit när målen har ändrats. Fiskeriverket har i sin tur inte beslutat om någon tydlig prioritering av vad som ska uppnås med varje styrmedel som myndigheten förfogar över. (1)

Utredningens förslag är i det närmaste ordagrant samma som ordalydelsen i Art. 2.1 i grundförordningen till EU:s gemensamma fiskeripolitik.

Den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiskeoch vattenbruksverksamheterna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen. (2)

Därtill anför utredningen att även skydd av egendom tillhör ett av lagstiftningens primära skyddsintressen.

Utredningen ser en poäng i att syftesparagrafen i svensk fiskelag stämmer överens med syftet med EU:s gemensamma fiskeripolitik. Här kan dock noteras att i den senare och mer preciserade utvecklingen av den gemensamma fiskeripolitiken i den fleråriga förvaltningsplanen för Östersjön förtydligas i Art. 3.1 att

syftet med lagen främst är att säkerställa att fisket är miljömässigt hållbart på lång sikt och förvaltas på ett sådant sätt att nytta kan uppnås ur ett ekonomiskt, socialt- och sysselsättningsperspektiv, samt att fisket bidrar till att trygga livsmedelsförsörjningen.

Samt i Art. 3.3 att

Planen ska genomföra ekosystemansatsen i fiskeriförvaltningen för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras. Den ska vara förenlig med unionens miljölagstiftning, i synnerhet målet att senast 2020 uppnå god miljöstatus i enlighet med artikel 1.1 i direktiv 2008/56/EG. (3)

Detta ger en tydlig prioritering av bestånds- och miljömål, även om denna prioritering ännu inte slagit igenom vid tillämpningen.

Vid tillämpningen av den gemensamma fiskeripolitiken och förvaltningsplanen i samband med fastställande av fiskemöjligheter (kvoter) för det kommande året har ”socioekonomiska” hänsyn rutinmässigt anförts som skäl till att för det kommande året medge högre kvoter än vad EU-kommissionen föreslagit, ofta också för att medge högre kvoter än vad den vetenskapliga rådgivningen förutspått skulle leda till en hållbar avkastning.

Man skulle kunna föreställa sig att ett relativt mer väldefinierat miljömål skulle ha företräde vid beslutsfattande framför mer vagt formulerade sociala och ekonomiska målen. Särskilt då ekonomisk och social hållbarhet är beroende av miljömässig hållbarhet. Som utredningen skriver,

Fiskelagsutredningen [SOU 2010:42] anförde att det på lång sikt inte fanns några målkonflikter mellan hållbart fiske och yrkesfiske eller fritidsfiske, och att fisket måste bedrivas hållbart och utgå från ekosystemansatsen för att det i framtiden ska finnas kvar en fiskenäring med levande kustsamhällen.

Med andra ord, om det är gott om fisk i havet blir det lättare att nå sociala och ekonomiska mål; om bestånden minskar så mycket att fisket kraschar blir det svårare att nå ekonomiska och sociala mål.

Här kan det vara av värde att erinra det som utredningen skriver i avsnitt 9.9.2 om

tillämpning av allmänna rättsgrundsatser, t.ex. att specialregel går före en mer allmänt hållen regel och att normer med högre valör tar över normer med lägre valör.

I den praktiska tillämpningen har det dock inte varit fallet att man har prioriterat det relativt väldefinierade miljömålet framför de mer vagt formulerade målen, eller att man prioriterat de miljömål som är en förutsättning för att nå andra mål. I ställt har man tolkat ”miljömässigt hållbara på lång sikt” om att miljömålen får nås först på lång sikt, medan de sociala och ekonomiska hänsyn (om än vagt definierat) prioriteras på kort sikt.

Den kontinuerliga kortsiktiga prioriteringen av ekonomin har bidragit till att flera fiskebestånd har mer eller mindre kraschat, till stor nackdel även för de fiskare som tidigare fisket på dessa och deras samhällen.

För att undvika att man fortsätter på samma kurs, och för att kunna uppnå sociala, ekonomiska och livsmedelspolitiska mål är det därför nödvändigt att förtydliga prioriteringen och sätta miljömässig hållbarhet först.

Om målen ges samma tyngd kommer det att leda till att miljömålet kommer i skymundan. Miljömålet, dvs bevarande, eller som det oftast gäller, ett återställande av fiskbeståndens produktivitet, måste ges överordnad prioritet – utan fisk, inget fiske. Miljömålet Levande hav och skärgård innebär att kustfiskens utveckling ska prioriteras framför industrifiskets uttag. En sådan prioritering främjar även livsmedelssäkerhet.

9.9 Förhållandet till miljöbalken

Utredningen redovisar i avsnitt 9.9.2 miljörelaterade mål i den gemensamma fiskeripolitikens grundförordning, bland annat att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning, att fiskets negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras och att fisket ska vara förenligt med målet att god miljöstatus uppnås i EU:s marina områden. EU:s miljömål ska i stor utsträckning omhändertas av miljöbalken.

Utredningen saknar dock en ordentlig analys om huruvida dessa mål nåtts, annat än konstateranden att beståndssituationen har försämrats. Det framgår inte heller i utredningstexten hur fiskeripolitiken eller fiskeriförvaltning har skötts för att uppnå dessa mål.

Vi tillstyrker utredningens uppfattning att yrkesmässigt fiske bör ”ses som en sådan verksamhet som omfattas av de allmänna hänsynsreglerna”.

Vi tillstyrker även utredningens uppfattning att tillståndsprövning ”bör kunna komma i fråga i vissa situationer”.

Här vill vi lägga till att en sådan situation kan vara fiske med fartyg av viss storlek eller fångstförmåga. Detta bör vara en fråga som ingår i det utredningsarbete om frågor om förhållandet mellan fiske- och miljölagstiftningen som enligt utredningens uppfattning behövs.

Vidare utredningsarbete om förhållandet mellan miljöbalken och fiskelagen bör då inte enbart ske i syfte att skapa klarhet i vissa frågor, utan även för att fiskelagen ska bättre integreras med miljöpolitiken och bidra till uppfyllandet av de nationella miljömålen och EU:s miljöpolitik, i synnerhet att minska fiskets negativa konsekvenser för havsmiljön och bidra till uppfyllandet av ”god miljöstatus” enligt havsmiljödirektivet. (4)

10 Förslag och bedömningar om rätt till fiske

10.3.2 Enskilt vatten

Utredningen föreslår ingen ändring i sak avseende fiskerätt i enskilt vatten.

Det är enligt fiskehistorikern Olof Hasslöf (1949) en tyskbaltisk juridisk rätt att kunna äga fiskevatten i havet, något som inte förekommer i våra västliga grannländer. Förekomsten av denna feodala egendomsrätt har motverkat uppkomsten av ett aktivt kustfiske likt det som finns längs kusterna i Norrland och längs de gamla danska och norska landskapen. I och med att landskapen längs ostkusten har gått från vad som i början av 1900-talet av SCB beskrevs som ”herrgårdslandskap” till ett spritt ägande av främst sommarfastigheter, är ägosplittringen i dag så stor att fiske, ens baserat på arrende, är svårt att åstadkomma. Om denna problematik har utredningen inte mycket att säga.

10.4.6 Begränsningar i det fiske som får bedrivas med stöd av frifiskerätt inom vissa vatten

Utredningens förslag om begränsningar i det fiske som får bedrives med stöd av frifiskerätt i vissa vatten avstyrks.

Utredningen föreslår att av den moderniserade fiskelagen ska det framgå att den som fiskar med stöd av frifiskerätt utan att inneha fiskelicens eller personlig fiskelicens endast ska få fiska med handredskap, men att det får meddelas föreskrifter om att dessa personer tillåts fiska med andra rörliga redskap om beståndssituationen tillåter det.

En motivering för utredningens förslag är en återkommande väl ytlig analys som börjar låta som ett omkväde: ”Såsom vi har redogjort för ovan har den allmänna beståndssituationen försämrats, samtidigt som kunskapen om de vattenlevande organismerna har ökat.” Man låter bli att säga vad som egentligen hänt: att det har skett ett omfattande överfiske i utsjön och svenska kusthav. I stället kopplas ansvaret för överfiske till fritidsfiskare utan att en diskussion förs om hur svenskt och internationellt fiske bedrivs eller på vilka nivåer.

Eftersom mängdfångande redskap i fritidsfisket används för hushållens livsmedelsförsörjning är det av högt socialt och ekonomiskt värde. Om man från statens sida medverkat genom förhandlingarna i EU till att överutnyttja de bestånd som främst nyttjats av hushållen, av t. ex. sill/strömming, plattfisk och torsk, är det inte försvarligt att straffa allmänheten ytterligare i syfte att vidmakthålla ett ohållbart yrkesfiske/industrifiske. Ett omfattande uttag av lågtrofiska arter som sill/strömming kan spilla över till en sämre beståndsutveckling för högre trofiska arter, även kustlevande sådana. Konsekvensen i Östersjön av detta förslag blir att fritidsfiske för humankonsumtion bestraffas till följd av en politik som prioriterat yrkesfiske som för närvarande mestadels går till fiskmjölsproduktion i utlandet för en global marknad. Om bestånd av fiskar som fiskas av fritidsfiske är i dåligt skick bör detta lösas i första hand av andra åtgärder än att begränsa fritidsfisket. Om beståndssituationen är av den allvarliga arten att fiske inte bör bedrivas överhuvudtaget, ska även yrkesfisket helt stoppas inom svensk jurisdiktion, dvs antingen innanför trålgränsen fyra nautiska mil från baslinjen eller i hela territorialvattenområdet som ligger tolv nautiska mil ut från baslinjen.

Utredningen tar upp frågan om samhällsnyttan i sin diskussion om fritidsfiske och rätten att fiska.

Att omvandla våra fiskresurser till djurfoder för export till Danmark har dock garanterat mycket lågt ekonomiskt värde, sannolikt skulle det svenska samhället tjäna betydande belopp om hela fiskenäringen i nuvarande tappning helt lades ned som en gång tekoindustrin eller skeppsvarven.

Naturligtvis kan fritidsfiske/ husbehovsfiske överutnyttja bestånden, som t. ex. av ål och vissa rovfiskarter. Men dessa arter är redan hårt reglerade vad fritidsfisket anbelangar: ålfiske är förbjudet, torsk-, öring- och gäddfiske är styrt av fredningstider, storleksbegränsningar och så kallade bag limit. För pelagiska arter som sill och makrill saknas emellertid denna dimension; fritidsfisket har inte den omfattning att det spelar någon som helst roll för bestånden. Fritidsfiske skiljer sig också från industrifisket i och med att det saknar subventioner. Det finns med andra ord naturliga spärrar för hur länge och hur mycket fritidsfiske som utförs.

Noterbart att det är endast Torneälven som anses ha ett så kallat traditionellt fiske. Man kan anta att reglerna här blir annorlunda eftersom det rör sig om en gränsälv. Enligt IPBES (5) arbete finns dock betydligt mycket mer traditionellt fiske som Sverige i andra sammanhang har förbundit sig att skydda.

Utredningen motiverar också sitt förslag bl. a. med att EU:s bestämmelser innehåller ett försäljningsförbud för fisk som fångats genom fritidsfiske i havet. Utredningen skriver till exempel

Med hänsyn till EU:s försäljningsförbud för fisk fångad i havet utan fiskelicens är det viktigare nu än år 1994 att fångsterna inte överstiger vad som kan fås för det enskilda hushållets behov, och att den tillåtna redskapsmängden inte uppmuntrar till försäljning av fångst (s. 585).

Relevant i sammanhanget är dock också den ökande prioriteringen av livsmedelsförsörjningen.

Det kan i detta sammanhang påminnas om att binäringsfiske har varit en viktig del av landsbygdens försörjning (se tabell från SCB 1923 nedan/bifogad).

Även om bruksformer som dessa är ett sedan länge passerat kapitel, kan slutsatsen ändå dras att statsmakten styrt om rätt att fiska på fria vatten närmast fullständigt till yrkesfisket. Utvecklingen har skett stegvis där begrepp som binäringsfiskare och husbehovsfiskare avskaffades under 1990-talet.

Med tanke på utredningens ambition att modernisera fiskelagstiftningen i syfte att – utöver miljön och ekonomin – förvalta fisken på ett sådant sätt att nytta kan uppnås ur ett ekonomiskt, socialt- och sysselsättningsperspektiv, samt att fisket bidrar till att trygga livsmedelsförsörjningen borde utredningen ha övervägt att återinföra begrepp som binäringsfiskare, husbehovsfiskare eller liknande.

11 Resursfördelning och yrkesfiskets bedrivande

Generellt om yrkesfiskets bedrivande

Befarade socioekonomiska effekter används rutinmässigt som argument för högre fiskekvoter och fisketryck än vad EU-kommissionen har föreslagit. Eftersom fisketryckets nivå får konsekvenser för havsmiljön kan det av miljöskäl vara befogat att behandla olika förslags socio-ekonomiska konsekvenser.

Oftast används socioekonomiska konsekvenser på ett svepande sätt som gör det svårt att granska hur välgrundade argumenten är. Ofta tycks det framförallt vara konsekvenserna för yrkesfiskets intäkter det kommande året som anförs, även om det är på bekostnad av lägre intäkter kommande år till följd av decimerade bestånd.

Där det finns en skriftlig analys av socio-ekonomiska effekter är ibland analysen mycket bristfällig, inte enbart genom att endast behandla konsekvenserna det närmast kommande året. (6)

Det småskaliga/kustnära fisket tenderar att generera mer sysselsättning per ton fångad fisk än det mer rörliga storskaliga fisket. Dessutom kan sysselsättningen vara av betydelse socialt när den finns i kustsamhällen med tradition av fiske och relativ brist på alternativ. Dessutom används konsekvenser för det kustnära/småskaliga fisket som argument mot EUkommissionens förslag om fiskekvoter, eller som argument för undantag. Därför kan det vara meningsfullt att särskilt beakta konsekvenser för det kustnära/småskaliga fisket.

Vi föreslår att några kriterier vid bedömning av förslag rörande yrkesfiske kan vara

• direkta miljökonsekvenser;
• socioekonomiska konsekvenser både på kort och längre sikt; och
• konsekvenser för det småskaliga fisket.

11.3.2 och 11.6 Fiskelicenser

Av §29 b i fiskelagen framgår att vid ansökan om fiskelicens ska den som inte äger fartyget som ska användas vid fisket, tillfoga ett bevis om att sökanden förfogar över fartyget. Utredningen föreslår en ändring som kan innebära en försvagning. Det är dock oklart om fiskelicens ska dras in om den som erhållit licens inte längre förfogar över fartyget. I den situation som nu råder där fiskerättigheter kan köpas, säljas, hyras eller leasas, ska det klargöras vad som menas med att en fiskare förfogar över ett fartyg och vad som händer om man inte längre förfogar över det fartyg som man förfogade över vid licensansökningstillfället.

För att undvika att det pelagiska fisket koncentreras ännu mer (se nedan) kan tillämpningen av reglerna om anknytning till svenskt fiske behöva skärpas.

11.3.3 Förutsättningar för att beviljas fiskelicens samt 9.6 organismer som omfattas av lagen

Utredningen föreslår att i den moderniserade fiskelagen ska det finnas bestämmelser som tydliggör vilka organismer som omfattas av bestämmelserna om fiske (s. 44)

I §4 i utredningens förslag till moderniserad fiskelag föreslås att denna ska innehålla en bestämmelse om att en fiskelicens får begränsas till att avse ett visst fiske och beviljas för en viss tid.

Fiskelicens ska inte beviljas för fiske på arter som förts upp på CITES appendix 2 och som även av ICES rekommenderas noll-uttag. Det ska gälla till exempel vissa haj- och rockaarter, europeisk ål och djuphavsfiskar med låg reproduktionstakt. Ålfisket måste helt enkelt förbjudas på samma sätt som jakt på berguv är förbjudet.

11.10 Överlåtbara fiskerättigheter

Vi avstyrker utredningens förslag om att bestämmelserna i den nuvarande lagstiftningen om överlåtbara fiskerättigheter i princip oförändrade bör överföras till den moderniserade fiskelagstiftningen.

Systemen för den nationella fördelningen av fiskemöjligheter behöver utredas och reformeras i grunden. Om fiskelagen i övrigt behöver ändras innan nuvarande system för överlåtbara fiskerättigheter kan revideras och den innehåller regler om överlåtbara fiskerättigheter bör reglerna om överförbara fiskerätter gälla längst till 2029.

Motivering

Enligt direktiven ska utredningen föreslå en ny fiskelag som ska utgöra en sammanslagning av fiskelagen och GFP-lagen. Utredaren skulle även överväga om bestämmelserna i lagen om överlåtbara fiskerättigheter bör föras över till den nya lagen.

Utredningens analys och överväganden i detta avseende är bristfälliga. Systemet behöver reformeras i grunden. Detta bör ske senast i samband med att nuvarande fiskerättigheter upphör 2029.

Systemet med överlåtbara fiskerättigheter innebär att vissa fiskare från staten erhåller rätten till andelar av den årliga nationella kvoten på vissa pelagiska fiskarter under en 10-årsperiod. Dessa andelsrätter erhålls gratis men kan köpas, säljas, leasas, hyras och användas som underlag för lån. Den första perioden gällde från 2009. Systemet förlängdes sedan med ytterligare 10 år. Nuvarande system gäller fram till 2029.

Som utredningen anger syftar lagen till att främja att fartygsstrukturen i den svenska fiskeflottan medverkar till att bevara fiskeresurserna och till ett fiske som i övrigt är hållbart i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. Lagen har snarast lett till motsatsen.

Vid införandet av lagen ansågs överkapacitet i den svenska fiskeflottan, liksom den europeiska, vara omfattande. Detta ansågs i sin tur leda till dålig lönsamhet, dålig efterlevnad och tryck på att EU:s fiskeministrar fattade beslut om för höga fiskekvoter.

Ett syfte med lagen var således att minska överkapacitet i den svenska flottan.

Inom EU mäts kapacitet i termer av flottans motorstyrka och bruttovikt.

Enligt Havs- och vattenmyndighetens (HaV) utvärdering av systemet 2014 ledde systemet till en kraftig minskning av kapaciteten i det pelagiska fisket. Utvärderingen baserades på förhållanden fram till 2013, minskade kapaciteten mätt i motorstyrka med 47%. Mätt i tonnage var minskningen 48%. Men av utvärderingen framgår att merparten av detta skedde mellan 2009 och 2011. (7)

HaV har inte enligt uppgift till Östersjöcentrum inte gjort någon utvärdering av det pelagiska systemet sedan 2014. Men på begäran av Östersjöcentrum tog HaV fram uppgifter om utvecklingen fram till 2022. Följande/bifogade två tabeller skickade HaV till Östersjöcentrum 2023.

Av detta kan man dra slutsatsen att en eftersökta effekten nåddes de första två åren. Efter det har kapacitetsminskningen stagnerat eller rentav blivit en ökning.

Detta tar dock inte hänsyn till den ökning av faktisk förmåga att fånga fisk som rimligen skett till följd av investeringar i moderna, större, fartyg sedan 2017.

Det kan vidare inte uteslutas att en del av den kapacitetsminskning som skedde från 2009 hade hållits kvar i fisket i avvaktan på att systemets skulle införas. Det vill säga, en del fiskare fortsatt att fiska fram till 2009 utifrån en förväntan om en framtida subvention i form av fiskerättigheter som kunde säljas.

Dessutom finns anledning att anta att större fartyg ställer till större miljöproblem (koncentrerade uttag i tid och rum får andra konsekvenser än fångster mer spridda i tid och rum). Enligt Art. 17 i EU:s gemensamma fiskeripolitikens grundförordning ska medlemsstaterna, vid den nationella fördelningen av fiskemöjligheter, ”sträva efter att ge incitament till fiskefartyg som använder selektiva fiskeredskap eller miljövänligare fiskemetoder, med bl.a. minskad energikonsumtion eller minska skador på livsmiljöer”. Man får även använda sociala och ekonomiska kriterier vid fördelning av fiskekvoter nationellt, t.ex. ”bidraget till den lokala ekonomin”. System med överlåtbara fiskekvoter kan minska förmågan att ge sådana incitament till ett mer hållbart fiske. Det kan befaras att systemet med överlåtbara fiskerättigheter försvårar för Sverige att använda det nationella kvotfördelningssystemet för att främja ett mer miljömässigt och socialt hållbart fiske.

Systemet har av allt att döma påskyndat och förstärkt en utveckling mot allt större fartyg som fiskar strömming och skarpsill för den danska fiskmjölsindustrin. Förändringar i fiskemönstren kan ha försämrat förutsättningarna för småskaliga/kustnära fiskare genom att sill/strömming i hög utsträckning fiskas under korta perioder i utsjön innan strömmingen kommer till kusten (och innan fartygen åker till andra havsområden för att fiska andra arter där). Flera fartyg är för stora för att landa i Sverige och har för stora fångster för att kunna tas hand om för konsumtionsmarknaden. Detta kan också ha bidragit till att försämra förutsättningarna för beredningsindustrin vid Östersjöns kust. Vi har alltså byggt in oss i ett inflexibelt system där merparten av den svenska fångsten inte kan landas i Sverige eller användas till humankonsumtion. Till det bidrar både systemets konstruktion och Havs- och vattenmyndighetens sätt att tillämpa, eller inte, vissa regler i systemet som krav på anknytning till svensk fiskenäring eller koncentrationsgrad.

Det ligger då nära till hands att dra slutsatsen att sedan 2014 har systemet snarast motverkat sitt syfte att ”fartygsstrukturen i den svenska fiskeflottan medverkar till att bevara fiskeresurserna och till ett fiske som i övrigt är hållbart i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende” såsom det anges i lagen.

Värdet av förmögenhetsöverföringen till de berörda fiskarna har uppskattats till ca 50 procent av landningsvärdet. (8) Vid ett landningsvärde på 500 miljoner kronor per år under 10 år blir det 2,5 miljarder kronor. Man kan fråga sig om detta är motiverat utifrån de uttalade syften med systemet, och de effekter som systemet har bidragit till.

I regeringens proposition 2008/09:169 Överlåtbara fiskerättigheter skriver regeringen i avsnitt 6.3 Sekretessfrågor att fiskerättsinnehavare inte ska vara skyldiga att till myndigheten (på den tiden Fiskeriverket) redovisa priset vid en överlåtelse. Havsmiljöinstitutet förklarar i en rapport om överlåtbara fiskerättigheter att utan

prisstatistik för fiskerättigheter är det dock utomordentligt svårt att utvärdera hur stora effekterna av dessa avsteg från standardmodellen, eller för den skull hur stora effekterna av införandet av det system som faktiskt infördes, var på lönsamhet och kapacitet. (9)

Rapporten från riksdagens uppföljning av systemet med överlåtbara fiskerättigheter 2017 kom fram till att det var angeläget med ökad insyn och transparens i systemet, och att det kunde finnas skäl till att se över möjligheten till ökad transparens och öppenhet just när det gäller priser på fiskerättigheter. (10) Någon sådan översyn har fortfarande inte skett.

Systemet behöver alltså utvärderas och ses över inför en eventuell förlängning från 2029. Bland annat behöver olika sätt att fördela de nationella fiskekvoterna, som kan bättre bidra till att uppfylla svenska miljömål och havsmiljödirektivets mål samt ta tillvara den gemensamma fiskeripolitikens möjligheter enligt Art. 17, tas fram och utredas. Under tiden kan också en förordningsändring behövas för att Havs- och vattenmyndigheten bättre ska kunna ta tillvara möjligheterna som EU erbjuder att använda den nationella kvotfördelningen för att uppnå miljö- och sociala mål.

14.4 Miljövård - §20 i nuvarande fiskelagen

§20 i nuvarande fiskelag bör revideras för att helt slopa eller åtminstone utvidga kravet att föreskrifterna som meddelas om vilken hänsyn som ska tas till naturvårdens intresse vid fiske inte får vara så ingripande att fisket avsevärt försvåras.

Vi delar således inte utredningens uppfattning att de nyligen beslutade ändringarna i fiskelagen i princip oförändrade bör överföras till den moderniserade fiskerilagstiftningen.

Motivering

Kravet i andra meningen i §20, att föreskrifter för vilken hänsyn som vid fiske ska tas till naturvårdens intressen inte får vara så ingripande att fiske avsevärt försvåras, har diskuterats länge. Det resulterade i att några undantag infördes tidigare i år.

Undantagen handlar om särskilt skyddade områden och om bottentrålning i särskilt skyddade områden. Dessa undantag är för snäva och tar inte hänsyn till exempelvis den förändring av fiskemetoder som skett inom fisket, förhållandet till miljömålen eller till delar av EU:s miljöpolitik som havsmiljödirektivet från 2008.

Andra meningen i §20 i fiskelagen hör alltså inte hemma i en moderniserad fiskelag, även med de snäva undantag som införts tidigare i år.

första hand bör andra meningen i §20 i fiskelagen helt enkelt slopas.

I andra hand bör undantagen utvidgas till ”sådana åtgärder som kan bidra till att nå havsrelaterade nationella miljömål och/eller uppfyllandet av målet på att uppnå eller upprätthålla god miljöstatus i Europas hav senast 2020”.

Dispenser från trålförbud

Vi kan inte se att utredningen har tagit upp frågan om dispenser för fiske inom trålgränsen. Detta har varit ett problem redan vid en trålgräns på fyra sjömil. (11) Vid en utvidgning till 12 sjömil i Östersjön blir frågan om dispens viktigare.

Generellt bör dispensgivning för trålning inom trålgränsen vara restriktiv och förbehållas småskaliga fiskare. I vilket fall bör Havs- och vattenmyndigheten, innan beslut om att eventuellt bevilja dispens, samråda med den aktuella länsstyrelsen. Så har inte alltid varit fallet.

16 och 17 Kontroll och sanktioner

Kontrollsystemet, inklusive resurser till kontrollmyndigheter och samordningen med länder där svenskfångad fisk landas, särskilt Danmark, behöver stärkas.

För att nivån på sanktionerna ska vara avskräckande behöver den vara högre om den riktas mot en juridisk person än en enskild person.

Motivering

Det är välkänt inom fiskeriförvaltningen att ju mer undantag det finns från generella regler, desto större blir kraven på kontroll och övervakning. Som exempel kan nämnas det fortfarande tillåtna fiske på ål – en utrotningshotad art som minskar i förekomst år efter år (12).

Ett totalförbud mot fiske och försäljning av ål och ålprodukter skulle avsevärt underlätta kontrollen och incitamenten för illegalt fiske.

Kontrollbehoven har ökat i och med att fartygen blivit allt större. Svårigheterna med att fastställa den sanna fördelningen av de främsta foderfiskarterna sill och skarpsill inom industrifisket är mycket stora, även om viljan skulle finnas. Omorganiseringen av fisket från ett konsumfiske till ett privatiserat industrifiske baserat på individuella överlåtbara kvoter, har drastiskt ökat behovet av kontroll – som inte kan uppfyllas.

Landningsskyldigheten (där arter som torsk som tidigare kastades överbord, s k discard, måste tas i land) har lett till krav på kompensation från yrkesfiske, dvs höjda kvoter eftersom discarddelen inte kan/ får säljas. Det ger ett påtagligt incitament till att kasta oönskad bifångst överbord och kräva höjda kvoter i kompensation.

Med andra ord, ju hårdare fiskbestånden utnyttjas och ju mer tillkrånglade regler som skapas för att vidmakthålla fiskbeståndens produktivitet, desto större blir kontrollbehovet. Att lagföra fiskare kan inte vara ett självändamål.

Ofta framhålls att påföljder ska vara tillräckligt kännbara för att vara avskräckande och därmed förebyggande. Detta krav återfinns i Art. 36.3 i förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken. Det viktiga är dock att kontrollsystemet i sin helhet är tillräckligt robust för att vara förebyggande. Detta kommer också delvis till uttryck i Art. 36.3, även om det där är mer översiktligt formulerat.

Som utredningen beskriver utvecklas detta i kontrollförordningen. Utredningen konstaterar att förordningen kräver att medlemsstaterna

”ska därtill vidta lämpliga åtgärder, tilldela adekvata ekonomiska, mänskliga och tekniska resurser samt fastställa alla administrativa och tekniska strukturer som krävs för att sörja för kontroll, inspektion och verkställighet av verksamheten inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. De ska även ställa tillräckliga medel till sina behöriga myndigheters och tjänstemäns förfogande så att de kan utföra sina uppgifter.”

Kontrollsystemet omfattar risk för upptäckt vid överträdelse, sannolikhet för påföljd vid upptäckt samt nivån på påföljd vid upptäckt. Systemet är bara så starkt som den svagaste länken i kedjan. Som utredningen påpekar har t.ex. polisen tenderat att nedprioritera överträdelser mot fiskebestämmelser. En bristande kontrollfunktion gör dock att stora delar av förvaltningen riskerar att kollapsa.

Ur en synpunkt kan det framstå som relativt oproblematiskt om ett företag bryter mot reglerna om rapportering av fisk och rapporterar en del strömming som skarpsill: det spelar ingen roll för köparen och allt ska ändå malas ner till fiskmjöl. Samtidigt utgör fiskarnas rapporterade fångster en del av underlaget för bedömning av fiskebestånden. Blir indata fel kan bedömningarna bli fel, förvaltningsbeslut fattas på bristfälliga underlag och risken för beståndet kollapsar ökar. Det internationella havsforskningsrådet (ICES) har i många år påtalat problemet. Särskilt det svenska fiskmjölsfisket har pekats ut. Upprepade åtaganden förbättra kontrollen har inte realiserats i verkligheten.

Även om regler i vissa sammanhang i sig kan ha en normerande effekt kan man inte utgå att så är fallet i alla situationer, till exempel där det finns överetablering och dålig lönsamhet, internationell konkurrens och så vidare. Det är därför viktigt att regler som skärps eller förtydligas följs upp av resurser till kontroll. Annars riskerar skärpta regler vara ännu ett slag i luften.

Förändring av EU:s kontrollförordning, som fortfarande håller på att genomföras, kan göra förstärka tendensen att merparten av de svenska pelagiska landningarna landas i Danmark. Det blir därför ännu viktigare att landningskontrollen där, inklusive av den relativa artsammansättningen i fångsten, stärks samt samordnas med den svenska kontrollen.

För att nivån på sanktionerna ska vara avskräckande behöver den vara högre om den riktas mot en juridisk person än en enskild person. Dessutom kan nivån behöva relateras till det aktuella fiskets infångningsförmåga, t.ex. med hänsyn tagen till fartygets längd och moderniseringsgrad, för de fall där den enskilda fångsten råkar vara ovanligt låg.

16.3.10 Fiskevakter, särskilt om ålen

Vi avstyrker utredningens förslag om att fiskevakter enbart får kontrollera fritidsfiske i sötvatten.

Motivering

I den svenska ålförvaltningsplanen som godkändes av EU-kommissionen 2009 var ”förbättrad kontroll” en av fyra huvudtyper av åtgärder. (13) I Formas utvärdering av den svenska ålförvaltningen 15 år senare står att läsa ”det illegala fisket som kan vara i samma storleksordning som det legala fisket efter ål. Ökade insatser krävs för att stävja det illegala fisket.” (14) Formas efterlyser en effektivisering och förtydligande av ”roller och mandat mellan de myndigheter som delar på fiskerikontroll och kontroll av lagstiftningen till havs”. Detta kan utredningens förslag delvis anses ha tillhandahållit. Utredningens förslag (16.3.10 Särskilt om fiskevakter) om att fiskevakter enbart får kontrollera fritidsfiske i sötvatten är dock ett steg i fel riktning då det försvagar kontrollen av ålfisket i havet. Förslaget avstyrks i den delen; fiskevakter ska också kunna kontrollera fisket i havet.

Dessutom fordrar en förbättrad kontroll av ålfisket både mer resurser jämfört med i dag och en möjlighet till riskbaserad kontroll, där kontrollen kan stärkas där risk för svartfiske är störst.

Fotnoter

1. Riksrevisionens rapport 2008:23

2. EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) nr 1380/2013

3. EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) 2016/1139

4. Se t.ex. Christiernsson. 2015

5. Svedäng et al. 2018

6. Se t.ex. ”Letter from the Finnish delegation”, 2024-10-18

7. Havs- och vattenmyndighetens rapport 2014-10-31

8. Eggert och Langlet, 2020

9. Stage, et al 2015:5

10. Sveriges riksdag, 2017

11 Stockholms universitets Östersjöcentrum 2021

12. Svedäng 2025

13. Havs- och vattenmyndigheten, 2025

14. Cox et al 2024

Referenser

Christiernsson, A. God miljöstatus och fiske – Hur effektiva är miljökvalitetsnormer? Nordisk Miljörättslig Tidskrift 2015:2 https://nordiskmiljoratt.se/onewebmedia/NMT%202%202015%20AC%20God%20milj+%C 3%82.pdf

Cox, S., Cooke, S. J., Jentoft, S., Pegg, J., van Poorten, B. & Clarhäll, A., 2024. Ålen och det gemensamma ansvaret för en hotad fisk. Formas rapport R14:2024. https://doi.org/10.5281/zenodo.14359045

Effekterna av systemet med överlåtbara fiskerättigheter inom pelagiskt fiske. Rapport från ett regeringsuppdrag. Havs- och vattenmyndighetens rapport 2014-10-31 https://www.havochvatten.se/download/18.203ea9d8149410b71c25c410/1708959016064/ra pport-effekterna-av-systemet-overlatbara-fiskerattigheter.pdf

Eggert, H. och Langlet, D. Svenskt yrkesfiske och EU 1995–2020 – Sieps 2020:6 https://sieps.se/publikationer/2020/svenskt-yrkesfiske-och-eu-1995-2020/

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) 2016/1139 av den 6 juli 2016 om upprättande av en flerårig plan för bestånden av torsk, sill/strömming och skarpsill i Östersjön och det fiske som nyttjar dessa bestånd, om ändring av rådets förordning (EG) nr 2187/2005 och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1098/2007 https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:02016R1139-20240710

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG)nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1380

Fiske (Peche) / Statistiska centralbyrån. – Stockholm: Statistiska centralbyrån, 1916-[1971]. - (Sveriges officiella statistik). Täckningsår: 1914–1969.

Hasslöf, O. 1949. Svenska Västkustfiskare: Studier i en yrkesgrupps näringsliv och sociala kultur. Svenska Västkustfiskarnas centralförbund: Göteborg.

Havs- och vattenmyndigheten 2025, Remiss diarienummer HaV 2025–1217 Förslag till nationell förvaltningsplan för ål - perioden 2025–2030 https://www.havochvatten.se/download/18.e09b5f41976574b1864a75c/1750172076051/rem iss-2025-1217-forvaltningsplan-al.pdf

”Letter from the Finnish delegation”, 2024-10-18, Council of the European Union, WK 13092/2024 INIT https://www.parlament.gv.at/dokument/XXVIII/EU/10935/imfname_11451164.pdf

Riksrevisionens rapport RiR 2008:23 Statens insatser för ett hållbart fiske https://www.riksrevisionen.se/granskningar/granskningsrapporter/2008/statens-insatser-forett- hallbart-fiske.html 21/21

Stage, J. Christiernsson, A. Söderholm, P. Samhällsekonomisk utvärdering av havsmiljöarbete; Exemplet överlåtbara fiskerättigheter, Havsmiljöinstitutets rapport nr. 2015:5 2015-07-10

Stockholms Universitets Östersjöcentrum, 2021.04.19, Industritrålare tillåts fiska sill innanför den svenska trålgränsen

Svedäng, H., Tunón, H., Kvarnström, M., Ilvessalo-Lax, H., Berglund, J., Lax, H.-G., Mustonen, T., Højgård Petersen, A., Clausen, P., Hansen, J.L.S., Roth, E., Gamfeldt, L., Norling, P., Sørensen, J., Roto, J., Vävare, S., Køie Paulsen, M. 2018. Direct and indirect drivers of change in the context of different perspectives of human well-being (quality of life).