ANALYS: Att undvika katastrof på fiskeområdet – försiktighet i vilken riktning?
Det storskaliga sillfisket i Östersjön bör stängas nästa år. Det är kontentan av den vetenskapliga rådgivningen. Men det budskapet hittas inte i den inledning som de flesta läsare fokuserar på, utan det är begravt djupt nere i texten. Detta kan vara ett utslag av att det överlåtits åt biologer att tolka ett politiskt beslut, skriver Charles Berkow, Östersjöcentrum, i en analys.
Forskarna vid ICES verkar ha stått inför ett mycket knepigt val i år. Alltför många tecken pekade mot en fiskekollaps i Östersjön, och en nära förestående katastrof för fiskesektorn och de samhällen som drar nytta av fisket. Det finns också förväntningar från sektorn, dess politiska vänner, regeringar och kanske delar av Europeiska kommissionen, att fortsätta att kunna bedriva verksamheten mer eller mindre som vanligt.
Med tanke på situationen å ena sidan, förväntningarna å andra sidan och den osäkerhet som präglar både de miljömässiga, politiska och rättsliga sammanhangen, skulle det inte vara förvånande om forskarna valde att vara försiktiga.
Men försiktiga på vilket sätt?
Bakgrund: Behovet av reglering
Det är allmänt vedertaget att fisket måste regleras på något sätt. Annars skulle fiskebestånden utarmas, vilket har skett gång på gång under århundradenas lopp, inte minst i nordvästra Europa.
I princip finns det två sätt att göra detta. De som fiskar kan gå samman och reglera sig själva. Eller så måste regeringar göra det.
Med tekniska framsteg som gör det möjligt för fiskare att resa längre och längre för att hitta bestånd som kan ersätta de mer utarmade lokala bestånden, och som gör det möjligt för fiskare att fånga mer fisk med större fartyg och med hjälp av mer avancerade instrument, blir det allt mindre praktiskt för fiskarna att reglera sig själva.
I Östersjön, till exempel, finns det fiskare från nio olika länder. Och även inom länderna har fiskare som har större båtar och kan fiska över längre avstånd andra intressen, åtminstone på kort sikt, än småskaliga fiskare som är mer beroende av lokala resurser (och ofta använder mindre destruktiva fiskemetoder).
Regleringen är alltså upp till politikerna. Men i Östersjön kan fiskbestånden sträcka sig över de olika nationella gränserna eller vandra från en lands område till ett annan. Åtta av de nio kuststaterna har gått samman för en gemensam förvaltning av flera av de viktigaste bestånden - som sill, skarpsill, torsk och lax - genom Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik (CFP). Och EU har i sin tur ett samarbetsavtal med Ryssland om förvaltningen av dessa arter. (Men det är en annan historia; här räcker det att konstatera att Ryssland och EU inte har lyckats enas om fångstbegränsningar, att de inte får fiska i varandras zoner och att 95 procent av Östersjöns vatten ligger i EU-zonen).
Även om fiskerättigheterna privatiseras, vilket vissa förespråkar i en förment marknadsorienterad tredje väg, behövs statliga ingripanden för att reglera tillträdet (vilket i själva verket skapar skyddade oligopol), för att se till att reglerna följs och för att bedöma hur mycket som kan fiskas.
Forskarnas dilemma
Detta var utmaningen för forskarna vid Internationella havsforskningsrådet, ICES. De har anlitats av EU (och Ryssland) för att ge råd om hur mycket fisk som kan fångas på ett hållbart sätt under det kommande året. Dessa råd används av regeringarna i EU för att förhandla fram en årlig politisk överenskommelse om hur mycket fiske som ska tillåtas, så kallade totala tillåtna fångstmängder (TAC) eller kvoter.
Detta är en så unik situation att den förtjänar en stunds eftertanke. Jag känner inte till någon annan verksamhet som är så direkt beroende av årliga politiska beslut, som dessutom fattas på grundval av råd från en viss grupp forskare. Syftet är återigen att undvika utarmning av resursen - och, som ett resultat av detta, att fisket förstörs.
Men det fungerar inte – bestånden har minskat. När forskarna satte sig ner för att räkna på siffrorna och göra sina uppskattningar - en extremt svår uppgift under de bästa omständigheter (tänk på de utmaningar som ekonomer har när de försöker göra förutsägelser om inflation, räntor och arbetslöshet nästa år) - var tecknen oroande.
ICES rådgivning
Forskarna vid ICES är inte fria att göra bedömningar av vad som skulle kunna vara ett hållbart fiske efter eget huvud. De är bundna av ett avtal med EU-kommissionen och följer en flerårig plan för förvaltning av torsk, sill och skarpsill i Östersjön (multiannual plan, MAP). De är skyldiga att tillhandahålla ett intervall av fångster runt ett mål som kallas ”maximal hållbar avkastning”.
Dessa intervall ger politikerna alternativ när de fattar sina beslut om kvoter. Men förvaltningsplanen kräver också att "fiskemöjligheterna under alla omständigheter skall fastställas på ett sådant sätt att det finns mindre än 5 % sannolikhet för att lekbeståndets biomassa faller under B lim" (artikel 4.6).
"Fiskemöjligheter" är en teknisk term för det som oftare kallas totala tillåtna fångstmängder (TAC) eller kvoter.
"Lekbeståndets biomassa" (SSB) är teknisk jargong för mängden fisk, i ton, av en storlek som är lämplig för kommersiellt fiske och som är könsmogen.
"B lim" (som kan läsas som biomassagräns) är en gräns under vilken bestånden inte får sjunka, för att undvika en kollaps av beståndet och långsiktiga eller till och med permanenta skador. Tekniskt sett definieras den av ICES omväxlande som en "gränsreferenspunkt för lekbeståndets biomassa" eller "som den beståndsstorlek under vilken det finns en hög risk för minskad rekrytering".
Det är förståeligt att EU inte vill att fiskbeståndet ska sjunka under krisnivån Blim. De vill undvika att bestånden kollapsar.
Men inget av detta är så enkelt som det kan verka. Det är svårt nog att uppskatta hur mycket fisk det finns i havet idag. Det är naturligtvis ännu svårare att göra prognoser över hur mycket det kan finnas nästa år om en viss mängd fångas. (Detta görs med förenklade – men komplexa – modeller som bygger på antaganden om parametrar som reproduktionstakt, tillväxttakt och andelen fiskar som dör av naturliga orsaker, vilka alla är osäkra nog med tanke på att de kan påverkas av faktorer som temperaturens inverkan på fiskarnas föda i olika stadier av livscykeln och baserat på uppgifter från olika källor, inklusive kommersiella fångster – som i vissa fall misstänks vara felaktigt rapporterade).
Dessutom är målvärdena, den maximala hållbara avkastningen – MSY som det heter på fackspråk, ännu svårare att uppskatta, eftersom de är produkter av alla faktorer som nämns ovan - och kan antas förändras hela tiden. Mot denna bakgrund ger precisionsnivån i ICES huvudråd, med rekommendationer specificerade ner till närmaste ton, ett falskt intryck av en säkerhetsnivå som helt enkelt inte existerar.
Det är alltså inte lätt att avgöra vilka begränsningar av fisket som behövs för att förhindra en risk för kollaps – Blim. För att inte tala om den mindre än 5-procentiga sannolikheten för att beståndet faller under Blim nästa år, vilket föreskrivs i den fleråriga förvaltningsplanen.
ICES val
Låt oss utgå ifrån att forskarna gjorde sitt bästa. Och i år, när de samlade in uppgifterna (sådana, som de nu är), finjusterade modellerna och räknade på siffrorna, var resultatet nedslående. För två av de viktigaste bestånden, sillen i Bottniska viken och sillen i centrala Östersjön, skrev ICES att även ett fiskestopp inte skulle uppfylla minimikraven i EU:s plan. Det vill säga, även en nollfångst 2024 kommer inte att med 95 procent sannolikhet föra beståndet över Blim 2025.
För två andra bestånd, sillen i västra Östersjön och torsken i östra Östersjön, har ICES under flera år rekommenderat nollfångst för det kommande året. För torsken i östra Östersjön är situationen så osäker (och dålig) att ICES inte kunde beräkna de intervall som krävs i den fleråriga förvaltningsplanen. Däremot ansåg man sig kunna beräkna dessa intervall för sillen i centrala Östersjön och i Bottniska viken.
Forskarna ställdes sedan inför frågan om vilka fiskenivåer de skulle rekommendera för dessa två strömmingsbestånd. Å ena sidan kräver den fleråriga förvaltningsplanen att det anges intervall för hållbart fiske (som förväntas ge "maximal hållbar avkastning"). Å andra sidan kräver den fleråriga planen att fisket fastställs till nivåer som gör att beståndet inte faller under krisnivån i slutet av nästa år.
Om en EU-förordning är oklar bör de som tillämpar den normalt be Europeiska kommissionen, i dess roll som fördragets väktare, om en tolkning. Om inget sådant klargörande kommer, är det upp till forskarna vid ICES att tolka reglerna.
Eftersom de inte är jurister är det naturligt att de väljer ett försiktigt tillvägagångssätt.
Men försiktigt på vilket sätt?
Om de skulle välja försiktighetsprincipen med hänsyn till miljön och beståndets framtida utveckling, skulle ICES rekommendera nollfångst. Om de skulle välja en försiktig strategi för att undvika klagomål från fiskesektorn och politikerna som vill tillåta sektorn att fiska mer eller mindre som vanligt under åtminstone ett år till, skulle de välja kvoter som medger ett fortsatt omfattande fiske 2024.
Det verkar som om forskarna till slut kom överens om en kompromiss. I inledningen till rekommendation, den del som läses av politiker som är vana vid att få sammanfattningar (och undviker jargongfyllda underskattade vetenskapliga texter), skrev ICES om strömmingen i centrala Östersjön:
ICES advises that when the EU multiannual plan (MAP) for the Baltic Sea is applied, catches in 2024 that correspond to the F ranges in the plan are between 41 706 (corresponding to FMSY lower × SSB2024/MSY Btrigger) and 52 459 tonnes (corresponding to FMSY × SSB2024/MSY Btrigger).
På sidan sex klargörs att den fångst som motsvarar ICES rekommendation är 52 459 ton.
Men i mitten av sidan tre finns ett annat budskap: inte ens en nollfångst kommer att uppfylla kravet i den fleråriga planeringsplanen att få beståndet över krisgränsen.
Strömmingen i Bottniska viken behandlades på samma sätt. På sidan ett, med hänvisning till den fleråriga förvaltningsplanen, rekommenderades en fångst på 63 049 ton. På sidan tre fanns varningen att även en nollfångst inte skulle uppfylla kraven i den fleråriga förvaltningsplanen.
Politiskt, administrativt och ur kompetenssynpunkt (detta är trots allt vetenskapsmän, inte jurister) kan en sådan kompromiss uppfattas som försiktig.
Ur ett miljöperspektiv kan den ses som vårdslös.
Vidare till ministrarna i oktober
Det är en rad kombinationer av vetenskapliga rekommendationer, förslag från kommissionen, politiska beslut och fiskeverksamhet, som tenderar att ta det säkra före det osäkra (när det gäller kortsiktiga konsekvenser för industrin) som har lett till den katastrofala utvecklingen för Östersjöfisken och fisket. En grumlig fyrhörning (i motsats till en järntriangel) där det är svårt att utkräva ansvar, men lätt att skylla ifrån sig.
Det är inte möjligt att göra mycket åt effekterna av övergödning och klimatförändringar på fiskbestånden på kort sikt. Det är möjligt att undvika att förvärra dessa effekter genom att begränsa fisket.
När det gäller torsken i Östersjön verkar till och med ett fiskestopp ha varit för lite och för sent. Det råder större osäkerhet om strömmingsbeståndens framtid.
Det som inte är osäkert är strömmingens betydelse för ekosystemet. Både som rovdjur och bytesdjur. När denna viktiga foderfisk utarmas påverkar det högre nivåer i näringsväven, både kommersiellt fiskade arter som torsk och andra arter som sjöfåglar och sälar.
I vilket fall som helst ligger ICES råd nu på bordet. I augusti kommer kommissionen att lägga fram sitt förslag om nästa års fiske. I detta förslag får kommissionen bekänna färg och visa hur den tolkar rådgivningen - och, om så bara mellan raderna, den fleråriga planen. Det vill säga om kommissionen baserar sitt förslag på siffrorna i rådens inledning, eller varningarna på sidan tre.
I oktober får EU:s ministrar tillfälle att ta sitt ansvar. Kommer de att hålla sig till siffrorna i inledningen och låtsas som om de inte har läst larmet i huvuddelen av texten?
Under tiden är det upp till dem och deras tjänstemän, industrin, miljöorganisationerna, medierna och alla andra intresserade att noggrant läsa ICES råd, reflektera över konsekvenserna och uppmuntra alla ministrar att agera mer ansvarsfullt.
Text: Charles Berkow
Läs mer
Forskare om kvotförslaget: Fisket borde stängas helt
Forskarnas vädjan i Bryssel om varsamt Östersjöfiske – följ med Östersjöcentrum till Bryssel
Senast uppdaterad: 8 juni 2023
Sidansvarig: Östersjöcentrum