Att minska fiskets påverkan är av de fyra punkter som ska förbättra situationen för den akut hotade ålen i Sverige, enligt den nya ålförvaltningsplan, som Havs- och vattenmyndigheten, HaV, nyligen presenterade för regeringen. Men de konkreta åtgärderna på området lyser med sin frånvaro i planen. Påverkan från fisket, som idag bedrivs längs Östersjökusten och i inlandsvatten, ska minska successivt genom att inga nya fisketillstånd ges förrän ålbeståndet förbättrats.

– Det är orimligt att låta fisket i Östersjön fortsätta, samtidigt som det fiskestopp som infördes på västkusten anses vara den mest effektiva åtgärden hittills, säger Sara Söderström, fiskforskare vid Östersjöcentrum. 

Av uppdraget till HaV att ta fram en ny förvaltningsplan framgår att ett underlag som ska beaktas är den utvärdering av den svenska ålförvaltningen som genomförts av forskningsrådet Formas, och som presenterades tidigare i år. 

Utvärderingsuppdraget gavs Formas våren 2022 av den dåvarande regeringen, som såg ett behov av att låta en oberoende vetenskaplig panel utvärdera både åtgärderna i den svenska förvaltningsplanen och de svenska forskningsinsatserna i ljuset av rådgivningen från Internationella havsforskningsrådet, ICES, och EU-kommissionens utvärdering av ålförordningen. En insats som särskilt skulle ses över var de uppgifter som Sveriges lantbruksuniversitet, SLU, presenterat gällande hur stor del av de utvandrande ålarna som tas upp.

ICES hade då i över två decennier med olika formuleringar rekommenderat ett stopp för ålfisket. 2021 skärpte man tonen från att rekommendera fiskefångster och annan mänsklig påverkan ”as close as possible to zero”, till ”zero catches in all habitats”. Man betonade samtidigt att detta även inkluderade fiske av glasål för utsättningar, vilket var en av hörnstenarna i den svenska ålförvaltningsplan som varit i bruk sedan 2009.

Resultat av utvärderingen

Formas utvärdering pågick i 2,5 år, med en budget på 9 miljoner kronor. Vid det nyligen genomförda seminariet Ålen – hal, hotad och utvärderad, som arrangerades av Havsförvaltningsakademin, beskrev Formas att de första 1,5 åren ägnades åt att resa runt i landet för att prata med olika aktörer, och att ta fram bakgrundsunderlag till forskarna i den internationella panelen, som inte tidigare ägnat sig åt ål.

Den internationella panelen slog sedan i sin utvärdering fast att de största hoten mot ålen i Sverige i fallande ordning är: 1. bristande framgång i uppströms vandring och nedströmsvandring 2. olagligt fiske på alla platser 3. lagligt fiske i sötvatten 4. småskaligt kustfiske i Östersjön.

Hur man kommit till denna slutsats är inte helt enkelt att förstå av rapporten, vilket också påpekades av flera aktörer som senare lämnat sina synpunkter på densamma. En del frågar sig om den internationella panelen kan ha underskattat betydelsen av Östersjöns bräckvattenhabitat för ålen.

– Utvärderarna tycks vara väldigt fokuserade på att ålen behöver fler livsmiljöer, utan att presentera några belägg för detta. I Sverige har de bräckta kustmiljöerna alltid varit viktiga uppväxtmiljöer för ål. Med tanke på hur små mängder glasål som kommer hit idag finns det inget som tyder på att bristen på habitat skulle vara en begränsande faktor för ökat blankålsutvandring, säger Henrik Svedäng, forskare vid Östersjöcentrum.

Ett annat förbryllande resonemang i rapporten gäller det svenska ålfiskets hållbarhet (sidan 24). Där skriver Formas att ICES i sin rådgivning erkänner att en viss mänskligt orsakad dödlighet inte går att undvika, genom att man rekommenderar att bland annat fisket ska ske på en nivå ”så nära noll som möjligt”. Referensen till påståendet är dock inte ICES Advice, utan en rapport från en workshop om framtidens rådgivning där ICES konstaterar att just formuleringen ”as close to zero as possible” ger utrymme för tolkning och därför bör ersättas med ett mer explicit ”zero catch”.

Fiskestopp hade störst effekt

Panelen betonar i utvärderingen (med sin egen förstudie som referens) att ”den viktigaste och mest effektiva åtgärden” som genomförts inom ramen för den svenska förvaltningsplanen är det totalstopp för fisket som infördes på västkusten 2012. Effekten av detta fiskestopp har även nyligen kvantifierats i en vetenskaplig studie. 

Trots detta föreslår Formas inte något motsvarande stopp för fisket på ostkusten, där omkring 90 ton ål – eller 90 000 nära lekmogna ålar – fångats per år de senaste åren. 

Fisket i Östersjön har ”en liten påverkan”, skriver panelen, som trots det anser att HaV bör fortsätta på inslagen väg och successivt minska antalet fisketillstånd. En ytterligare åtgärd föreslås också: fångsttaket ska minska från dagens 8 000 kg per tillståndshavare till 1 000 kg. Detta konkreta förslag valde HaV dock att inte ta med sig in i den nya förvaltningsplanen.

Konfunderande svar från Formas

I en skrivelse till Formas framstår tjänstemännen på HaV som något förbryllade av panelens slutsatser, och ber om referenser till flera påståenden och förslag, och förtydliganden när det gäller fisket. Om det nuvarande fisket inte är något hot, varför ska det då fasas ut?

”We lack references and clear argument to underpin the recommendations on phase-out rather than closure or continuing fishery on current level. Why is a phase-out of fishing proposed if the panel does not consider the current levels of fishery to be a significant threat? Is it just to avoid the risk of increased fishing pressure? If the panel does consider current to be a considerable threat, why wait?”

Svaret från panelen bringar ingen större klarhet. Man skriver bland annat: 

”The phase-out is part of the current management plan (i.e., as licenses are retired). Fishing is currently on restocked eels as well that likely won’t escape to spawn anyway.”

Det är dock, som nämnts ovan, panelen själv som rankar det lagliga fisket i sötvatten (som till stor del görs på utplanterad ål) som det tredje största hotet mot ålen, samtidigt som man rekommenderar att utsättningarna ska upphöra. Kustfisket, som främst görs på naturligt invandrad ål, ignoreras i svaret. 

Vidare svarar panelen att det faktum att fisket hittills tillåtits fortsätta, i strid med den vetenskapliga rådgivningen, i sig implicerar att det gjorts avvägningar som de själva inte kan ifrågasätta:

”ICES has recommend closing all fisheries on eels for years, yet the inland and small coastal fisheries in Sweden continue. This implies some kind of barrier or trade-offs involved in implementing immediate closures that are beyond the scope of the Panel’s evaluation. We don’t imply in the report that closing fisheries, where appropriate would be wrong.”

Går emot syftet med utvärderingen

Östersjöcentrums policyanalytiker Charles Berkow blir konfunderad när han läser flera av panelens formuleringar.

– Ett viktigt syfte med att tillsätta en oberoende utredning är att bryta den låsning som ”någon form av barriär” innebär. Det framstår som att panelen valt att ge politiken vad den tror politiken vill ha i stället för att göra den granskning som politiken faktiskt har beställt, säger han.

Under Havsförvaltningsakademins seminarium beskrev Formas det som tillfredsställande att utvärderingen haft en så tydlig beställning och roll i förvaltningsprocessen, och att man därmed ansett det meningslöst att komma med rekommendationer som inte är politiskt genomförbara.

– Att anpassa sina egna förslag till vad man tror att politiken vill ha strider för mig mot idealbilden av oberoende expertmyndigheter. Tyvärr har jag sett flera avvikelser från detta när det gäller ålförvaltningen, säger Charles Berkow.

Osäkra uppskattningar av fiskeridödlighet

Vad ligger då bakom den internationella panelens uppfattning att fisket i Östersjön har en ”liten påverkan”, och visar en ”minskande fiskeridödlighet”? Påståenden som också återfinns i den nya förvaltningsplanen, där HaV slår fast: ”Det svenska fiskets påverkan har i Östersjön minskat snabbt över tid, som ett resultat av de restriktioner som införts sedan år 2007”?

Uppskattningarna av ålbeståndets storlek och fiskeridödligheten längs Östersjökusten görs av SLU med en metod som bygger på märkning och egenrapportering. Ett antal infångade vuxna ålar (vanligen 150–300 individer) märks och släpps sedan ut igen i havet. När en fiskare får upp en märkt ål ska detta rapporteras. Den beräknade kvoten mellan märkta och omärkta ålar i fångsterna ligger sedan till grund för en beräkning av fiskeridödligheten och beståndets storlek.

De senaste åren har extremt få märkta ålar rapporterats in som uppfiskade. I genomsnitt var återfångsten i det svenska fisket 1,1 procent, och 0,5 procent i det danska ålfisket. Av detta drar SLU slutsatsen att fiskeridödligheten är mycket låg (den beräknas till 0,003 vilket motsvarar ett årligt uttag på knappt 0,3 procent genom fiske). Om detta stämde skulle dock den totala mängden ål i området vara väldigt stor; omkring 23 500 ton. Eftersom detta är en orimlig mängd väljer SLU i den senaste rapporten att återanvända den siffra för blankålsutvandringen som man tog fram med samma metod år 2012, och subtrahera den med årets fångster. Man konstaterar att bedömningen är osäker, men samtidigt att den speglar ”ett kraftigt minskat kommersiellt fisketryck” och indikerar en ”positiv trend för blankålens status”, formuleringar som sedan ger eko i Formas utvärdering.

– En av de viktiga punkterna i regeringens uppdrag till Formas var just att belysa SLU:s beräkningar och deras slutsatser i förhållande till ICES slutsatser att yrkesfiske på ål bör upphöra. Panelen nöjde sig dock med att konstatera att SLU:s beräkningar är osäkra, men reflekterade inte över att de ligger till grund för bristen på verkningsfulla åtgärder för att minska fisket i Östersjön som man med framgång tidigare gjort i Västerhavet. Det är en besvikelse, säger Charles Berkow. 

Att åtminstone delar av Formas utvärderingsgrupp förstått problematiken med metoden framgick vid det nyligen genomförda seminariet, då man konstaterade att upplägget ger yrkesfiskarna incitament att underlåta att rapportera in märkta ålar.

Uppskattningarna av beståndsstorlek och fiskeridödlighet bygger på märkningsexperiment, där ett antal ålar märks med så kallade Carlin-märken. Foto: Henrik Hamrén

De märkta ålarna släpps tillbaka i havet, och den fiskare som får upp en märkt ål ska rapportera det. Foto: Henrik Hamrén

Kraftigt minskade bestånd

Att de officiellt rapporterade ålfångsterna minskat markant de senaste femton åren är otvetydigt. År 2010 uppgick de enligt SLU till över 300 ton, och år 2023 till 93 ton. Att detta samtidigt innebär att fiskeridödligheten eller fiskets påverkan har minskat är dock inte alls lika självklart.

Fiskforskare Henrik Svedäng har i en ny studie använt de fiskerioberoende trålundersökningar som genomförs av ICES i Nordsjön, Skagerrak, Kattegatt och Östersjön, för att analysera förekomsten av ål över tid i dessa områden. Studien visar att antalet ålar i ett tråldrag minskat kontinuerligt de senaste decennierna. Sedan ålförvaltningsplanen trädde i kraft har minskningen accentuerats. 

– Att yrkesfiskarnas fångster totalt sett minskar beror mest sannolikt på detta; det finns helt enkelt färre ålar i havet att fånga, säger Henrik Svedäng.

Om antalet fångade ålar i surveyerna i Östersjön är representativa för ålpopulationen i området som helhet innebär det samtidigt att exploateringsgraden inom fisket inte alls har minskat, utan ligger på samma nivå som tidigare.

– Sedan 2010 har förekomsten av ål minskat med omkring 85 procent och detsamma gäller för fångsterna. Med andra ord: minskad förekomst i havet av stor ål är en god prediktion för hur stora ållandningarna kommer vara, säger Henrik Svedäng.

Både Formas och HaV efterlyser nya metoder för att skatta ålbeståndet och fiskeridödligheten.

– ICES trålsurveyer är inte utformade specifikt för att övervaka ål, men de är systematiska mätningar som gjorts under lång tid, och de visar tydligt att statusen för ålen har försämrats kraftigt och att utrotningsrisken har ökat. Om vi vill rädda ålen så måste fisket i havet efter vuxen eller nästan vuxen ål helt upphöra, säger Henrik Svedäng. 

Att överlevnaden av de naturligt invandrade ålarna i svenska kustvatten inte prioriteras menar han beror på ett felaktigt fokus redan i EU:s ålförordning. Målet i ålförordningen, och därmed för de nationella ålförvaltningsplanerna, är att nivån på utvandringen från ålens hela utbredningsområde i inlandet (det saknas mål för kustvattnen) ska ligga 40 procent av en beräknad ursprunglig nivå. 

– Det är ett utopiskt mål som vare sig är möjligt eller nödvändigt att uppnå. Normalt prioriterar man den existerande populationens överlevnad när det gäller hotade arter, men här har man i stället hamnat i ett traditionellt produktionstänkande som har varit populärt inom fiskevården, säger Henrik Svedäng.

Nej till utsättningar och generationsväxling

Det finns ändå några små ljuspunkter i den nya ålförvaltningsplanen, enligt forskarna vid Östersjöcentrum.

Samtidigt med uppdraget att ta fram en ny ålförvaltningsplan fick HaV också i uppdrag att utvärdera ålutsättningarnas effektivitet, och förutsättningarna att tillåta generationsväxling inom ålfisket genom att möjliggöra överlåtelse av ålfisketillstånden.

I sin delrapport om generationsväxling konstaterar myndigheten att en sådan förändring skulle kräva nya regleringar för att inte det totala fisketrycket på ålen ska öka, och den nya ålförvaltningsplanen är tydlig i att inga nya tillstånd ska beviljas eller överföras förrän beståndet visar tydliga tecken på återhämtning.

– Med tanke på det akuta hotet som finns mot ålen skulle det vara helt ansvarslöst att gå vidare med ett sådan idé, menar Henrik Svedäng.

I utvärderingen av ålutsättningarna slår HaV fast att det inte är möjligt att säga om utsättningar av ålyngel bidrar till bevarande av ålbeståndet på lång sikt, och att de därför inte ska finnas med som bevarandeåtgärd i den nya förvaltningsplanen. (I praktiken har heller inga statliga utsättningar gjorts sedan 2020.) Det beskedet välkomnas av Östersjöcentrums forskare, som tidigare kraftigt kritiserat utsättningarna. 

– Ålyngel som sätts ut i Sverige har fiskats upp någon annanstans – ett fiske som ICES avråder ifrån. I Sverige har ynglen dessutom ofta satts ut ovanför vattenkraftverk, som de vuxna ålarna sedan dödats i, säger Sara Söderström.

Utöver de statliga utsättningar som genomförts som bevarandeåtgärd i bevarandesyfte under åren görs även utsättningar som ett resultat av vattendomar, till exempel för att kompensera fiskare för vattenkraftsutbyggnad (som gjort att ålen inte längre kan nå vissa fiskevatten), eller som en frivillig kompensationsåtgärd. Dessa domar bör ses över, skriver HaV och när domar omprövas bör utsättningar inte längre ingå som ett villkor. 

Fortsatt behandling av planen oklar

För att den nya förvaltningsplanen ska träda i kraft behöver den godkännas av EU-kommissionen. När detta ska ske, och hur processen ser ut dessförinnan är dock inte bestämt, enligt tjänstemännen vid regeringskansliet.

Den nu gällande planen beslutades av regeringen och skickades till EU-kommissionen för godkännande, utan behandling i riksdagen.

– Jag hoppas att även riksdagen får möjlighet att ta ställning till den nya förvaltningsplanen. Frågan om Sverige ska fortsätta att tillåta fiske efter en utrotningshotad art, i strid med de vetenskapliga rekommendationerna, förtjänar en politisk debatt, säger Henrik Svedäng.

Text: Lisa Bergqvist